税延养老一年试点将满 推广遇难题业界开九大处方

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去年5月1日开始,在上海市、福建省(含厦门)、苏州工业园区三地试点个人税收递延型养老保险业务,这是国内用税收工具探索养老第三支柱的起步。而今,一年试点期即将结束。今年5月1日以后,基金等更多金融业将有望参与进来,一样享受税延政策。证券时报记者深入税延养老险业务领域展开调研,广泛采访保险业界、基金业界以及学界人士,其中不乏富有建设性的政策建议。期待通过九大建议的全面梳理和呈现,助力税延养老这一利民政策,在未来顺利实现全面推广。1
建议纳入个税扣除项谈到税延养老险业务,最直接的影响因素就是业务流程。目前看,抵税流程相对复杂,相关方对简化流程存在一定诉求。根据目前规定,个人自行购买税延养老险方式下,购买税延养老险后,需登录中保信平台下载《税延养老扣除凭证》,并向企业雇主HR提供凭证。企业代扣除后,实现在个税前扣除,操作流程稍显复杂,耗时长。“起初觉得特别繁琐复杂,运行了一段时间,给客户有专门指导,熟悉了之后相对好一些。”一位险企税延业务负责人说,尽管如此,仍然觉得流程有改善空间,特别是对相关职工单位来说,增加了HR部门的工作量。因此,保险业界建议,在个人自行购买方式下,取消个人向扣缴单位提供税延养老扣除凭证环节,简化抵税操作流程。一个建议是,将税收递延业务列入“个人所得税”的专项附加扣除填报项目中,与其他专项附加扣除项目一起实现税前扣除。目前,个税的专项附加扣除项包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人六项内容。此前基金业协会副会长钟蓉萨也提到了这一点。她认为,如果税延业务可以进入个税APP的话,将成为最好的投资者教育,会比保险公司、基金公司前期做的工作更有效,也会让三支柱养老增长快于二支柱养老。2
加大养老金领取时的税优力度“我们是去年7月份开始推,当时个税新政策都已经出台了,起征点提到5000(元),2019年个税又增加了附加扣除项目,这样一来,我们的目标客户群在不断缩减。”一位险企中层人士提到税延养老推广难时表示。目前税延养老业务的税收相关规定为:在产品购买阶段,在工资的6%或每月1000元较低者内税前扣除;持有阶段的投资收益,暂不征税;领取阶段,总量扣除25%(不征税),其余75%按10%税率征税,也就是领取时7.5%的税率。“税率是客户很关注的一个因素。”上述人士介绍,业务的目标人群是个税税率处于10%一档的人群,而目前规定的领取时税率7.5%,对目标人群来说大致只相当于其节税2.5%,对方认为节税的影响不大,吸引力有限。而认为7.5%的领取税率有吸引力的人群,可能个税税率处在20%,月工资基本在2万以上的。这些人按说应是目标人群,但仍难以推广,一是这个高收入群体人数较为有限,二是其认为抵税额度(每月1000元)太低。“我们还是希望能够让更多的普通人群参与进来。”该人士表示,“因为橄榄型社会中,中间这一段中等收入人群的养老,是我们希望通过税延业务帮助解决的。”险企希望领取的税率更低一些,其经过测算后认为,将领取时的税率降到3%是比较合适的。中国社会保障学会理事孙洁也曾建议,将目前领取阶段7.5%的个税税率降为3%。除了降税率外,泰康保险集团与毕马威中国最近联合发布的《2019年中国大健康产业财税热点报告》还建议“免特殊、抵支出”。所谓免特殊,即建议在特殊情形下领取商业养老金可免税,对个人身故、发生保险合同约定的全残或罹患重大疾病的,在一次性领取商业养老金时,免缴个税。所谓抵支出,是建议专用用途支出可在个人领取商业养老金时抵税;对于退休后个人仍然取得应税收入的,可实现与刺激养老服务需求的联动效应,例如若用于支付给合规的养老机构或者购买相关养老服务时可以在个税前扣除。3
希望扩大适用产品范围及地区范围根据五部委去年联合发布的22号文,税延养老险一年试点结束后,会有序扩大参与的金融机构和产品范围,将公募基金等产品纳入个人商业养老账户投资范围。因此,在扩大产品范围方面,各方共识是,基金产品将会纳入税收递延的范畴。据证券时报记者了解,保险业期待对更多养老性质的保险产品给予税延政策优惠,包括养老型年金,以及终身型寿险等长期储蓄类的保险产品等。一位养老险公司资深人士表示,理想的状态并非对某类金融产品给予税收政策,而是能够建立个人养老账户,对进入账户的资金给予税收递延优惠政策,资金进入账户后可以投资多种金融理财产品,进行保值增值。同时,所有受访者都提到“扩面”的诉求,希望能逐步扩大试点地区范围,将目前上海、苏州工业园区、福建(含厦门)三地逐步扩大,最终放宽至全国。一家尚未在上海开设分支的险企负责人表示,目前来看,税延养老险业务的保费重点来源是上海,另外两地的保费量都比较小,这对其开展业务来说不够有利。4
建议以绝对额方式提高抵税额目前规定下,有两种抵税计算方式,一是每月1000元或一年1.2万元,二是按工资的6%。两种方式按“孰低原则”抵税。包括中国社会保险学会会长胡晓义及基金业协会副会长钟蓉萨等在内的多方人士,都主张删去比例法,用绝对额来抵扣。现行情况下,每年都要根据上年收入计算延税部分金额,再跟1000元/月或1.2万/年去比较孰高孰低,过程较为复杂。同时,各方还期待上调延税的额度,并允许未来按照社会平均工资水平等逐渐调整抵扣限额。证券时报记者采访获悉,在实务中,购买税延养老保险的人多是依据抵税额度来投入资金,多投入的钱在当下没有税收优惠,而且在经历积累期后领取时还要交税,因此大家没有动力多投入资金。这也是限制这部分养老业务体量的一个因素。5
尽快明确投资业务相关规定由于即将迎来基金产品的加入,险企也关注两类不同业态产品的不同。其中一个关注点是,两类产品的投资要求是否一致。另外,尽管投资在税延养老业务中处于相对后端的位置,但相关规则仍亟待明确。目前,税延养老险产品的投资范围依据的是银保监会出台的《个人税收递延型商业养老保险业务管理暂行办法》以及《个人税收递延型商业养老保险资金运用管理暂行办法》,要求资金运用范围、比例限制、投资能力、投资管理等方面,与保险资金运用的规定一致,并从业务条件、大类资产配置、运作规范、风险管理和监督管理等方面,对税延养老险的资金运用提出了专门要求。养老目标基金则依据证监会去年2月发布的《养老目标证券投资基金指引(试行)》。中国社会保险学会会长胡晓义认为,对于整个制度设计而言,投资方面需要完善的是机构资质的准入条件和程序,对投资范围的规则制定、个人投资的选择权实现以及投资者教育等。同时,产品设计方面,机构要考虑如何适合不同偏好的群体,监管者则要把监管规则制定清晰。6
建议扩大适用对象范围中国社会保险学会会长胡晓义日前在“北大赛瑟(CCISSR)论坛2019(第十六届)”上,提出“第三支柱体系适用对象范围”的问题。他认为,目前税延养老制度覆盖的群体“既宽也窄”。所谓宽,是制度设计者在尽量扩大对象范围,考虑的不仅有职工,还有非职工的稳定收入者——个体工商户、非工薪收入者等。但范围相对还是比较窄的,因为规定必须是纳税人,排除了非纳税群体。他认为,虽然考虑到要给个人税收优惠,在纳税群体这个范围内更容易操作,但要做一个稳定的制度安排,这样的范围还窄,应该顾及到税收征管现状、现有能力,但又不能受限于它。“总体而言,要坚持一个更宽的基调,应该是不分城乡、不分职业、覆盖有收入的群体,这样才能更适宜应对人口老龄化的需求。”胡晓义提出的一个建议是,考虑以参加基本养老保险作为一个前置条件,以此来避免有些人规避社会互济义务,一味选择自我储蓄的偏颇趋向。7
税优激励模式还需研究按目前规定,税延养老业务的税收激励采取的是EET模式,即供还期(投入期)限额内不征税,投资收益计入个人账户不征税,领取时单独计算征税——总量扣除25%(不征税),其余的75%按10%的税率征税。(根据涉税三个环节——缴费、投资和养老金给付制定征税模式,E代表免税,T代表征税。)胡晓义认为,这一模式存在一定问题。第一,为什么领取的时候对应的养老金单独征税,不跟其他收入综合计算收税?如果未来领取时,按月领取的第三支柱养老金和其他收入之和,尚达不到纳税最低标准,为何还要对这部分领取征税?讲不清楚。第二,从去年开始个人所得税起征点调到5000元,如果个人收入低于5000元,拿出1000元供还税延养老了,个人收入尚不必纳税,为什么领取的时候要对这部分养老钱单独纳税?没有道理。“是不是可以采取TEE的办法,供还时只要超过起征点,该怎么纳税就怎么纳税,但后面免税,或采取EEE的方法,干脆全都免了,EET、TEE和EEE能不能并行?”胡晓义称,严密设计的工作还有很多,而且背景在变化,这些都很值得研究。8
领取政策需更明确胡晓义提出,这一业务推广并积累一定时期后,会有一些潜在的个人权益实现方面的问题,也需要纳入考量。比如,对于愿意延迟领取的,有没有相关鼓励政策以及新的投资安排?如果提前支取,有什么条件和具体的规则?再如,供还者身故后,其账户资金直接给继承人继承还是更鼓励进入到继承人的同类账户?这需要相关引导性的政策。同时,还存在与第二支柱的衔接问题。第二支柱职业养老金属于纯个人账户性质,第三支柱也是个人账户,两个账户之间存在能不能关联、能不能互相转等问题。9
请为它取个好名字!为了推广和壮大第三支柱,胡晓义认为,应该为养老第三支柱制度起一个好名字。目前,22号文第一次在官方文件中使用了养老保险第三支柱的说法,显示养老层次更多了。不过,胡晓义认为,“个人税收递延型商业养老保险”名字太长,而且有一定局限。同时,也不好叫“第三支柱”,因为过于抽象,不知道代表什么。他表示,应该清晰表达内容。他认可“中国个人养老金制度(英文CHINA
INDIVIDUAL
PENSION,简写CIP)”的叫法,认为这一名称把储备、投资都包含进来,比曾经有过的“中国个人养老账户计划”、“中国个人养老储备计划”或者
“养老储备投资计划”等更简短,同时容易被大家理解和接受,利于制度推广。试点期满后怎么走?期待监管尽快明确“政策初衷很好,不过配套的还没完全到位”;“公司积极开展,但是目前没有太多亮点”……关于即将试点满一年的税延养老险业务,证券时报记者近日从第一批、第二批获得业务资质的险企处,听到了这样的反馈。有受访的险企相关负责人士称,税延养老险业务试点以来,地方银保监局方面已经召集过几次会议,一方面了解业务开展情况,希望行业能够积极开展业务,严禁销售误导,另一方面收集政策建议。不过,此前税优健康险业务试点期满后,即在全国范围全面铺开,但是税延养老业务是否会延续这一作法,受访人士表示,目前还未了解到监管态度,期待能尽快明确下来。

在10月20日召开的“个税递延型商业养老保险深化改革与扩大试点”研讨会(以下简称“研讨会”)上,全国政协委员,中国社会科学院社会保障实验室首席专家郑秉文发布了关于《个人税收递延型商业养老保险试点存在的问题与改革的方向》的指导性论文。

未来税延型养老险预计将采取EET模式,即允许从税前收入中扣除规定的养老金缴费额,取得投资收益时免税,但在养老金领取阶段征收个人所得税
“十年磨一剑”,个人税收递延型商业养老保险试点(下称“税延型养老险”)终于将在今年正式落地。近日,第一财经从业内知情人士处获悉,目前税延型养老险方案已经基本成型,但仍需报国务院审议,预计最快将在10月正式落地。
8月29日,财政部部长肖捷在向全国人大常委会作预算执行情况报告时也表示,下一步将启动个人税延型养老险试点。这一最新表态,表明税延型养老险已破局。
“税收优惠在成熟保险市场中是很重要的牵引企业和个人投保商业养老保险的催化剂。相信我国商业养老险市场也会随着税延政策的落地迎来爆发,最终能够达到美国‘第三支柱’在整个养老保障体系中的占比水平。”太保寿险副总经理兼健康养老事业中心总经理郁华对第一财经表示。
税延额度、模式成关注焦点
7月4日,国务院办公厅印发《关于加快发展商业养老保险的若干意见》。其中最引人关注的一点,无疑是明确酝酿了近十年的税延型养老险试点将于2017年年底前启动。
“目前,经过各方的共同努力,试点方案已基本成型。”保监会人身保险监管部主任袁序成表示。
在试点方案中,税延额度、税延模式等显然是市场关注的焦点。
第一财经从业内知情人士处获悉,目前在财政部的牵头下,保监会、税务总局等部门还在就方案的一些细节问题进行讨论,预计将于9月将最终方案上交至国务院,最快10月或将迎来试点方案的正式落地。
不管是2014年推行的“第二支柱”企业年金、职业年金个人缴费部分的递延缴税优惠,还是今年7月1日起全国推行的一年最多可以在个人所得税税前扣除2400元的税优商业健康险,从目前的推行效果来看都并不十分“亮眼”,一大原因就是优惠幅度的吸引力不够,因此此次税延型养老险的优惠幅度就成了最受关注的焦点。
早在2012年的“陆家嘴论坛”上,保监会就表示将选在上海试点税延型养老险,而现任证监会副主席、时任上海市金融服务办公室主任的方星海在论坛期间透露,当时上海试点方案的税延上限为1000元,其中商业养老保险账户可税前列支700元,企业年金账户可税前列支300元。
而税收优惠模式方面,在按缴费阶段、资金运用阶段以及养老金领取三个阶段分别是否需要缴税而形成的8种纳税方式组合中,郁华认为,未来税延型养老险预计将采取EET模式,即允许从税前收入中扣除规定的养老金缴费额,取得投资收益时免税,但在养老金领取阶段征收个人所得税。
“EET模式作为一种延迟纳税的模式是当前商业养老保险税收优惠的主流模式,因此,不同于税优健康保险,税延型养老险的税收是延后而不是抵扣,即税前列支保费,在领取时缴纳税款,从而发挥边际税率差异的优势,对投保人实现税收优惠的效果。但具体的方式还有待国家政策最终确定。”郁华表示。
如果以2012年上海试点方案税延额度及模式举例,假设一名30岁的工薪阶层,其工资计税金额(扣除三险一金等税前列支项目后)为10000元,如其每月购买600元税延型养老险,根据其收入所对应的20%最高税率来计算,税延政策将使他延后缴纳的个人所得税为每月120元,一年即为1440元。30年后其达到退休年龄,从个人账户支取商业养老金,根据30年后起征点及税率进行缴税,由于退休后的收入通常不会高于工作时的收入,因此退休后缴纳的个人所得税通常较低,再扣除通胀因素,税收负担就更轻了。
“从我们在税务机关了解到的情况来看,对于养老金领取期间的个税缴纳,大家都是建议从简,可能采取简易税率或者定额征税的方式。”郁华表示。
不过,他也表示,不管在税收优惠幅度、税延模式、养老保障基金形态抑或是未来缴费领取的一些操作方式上,将来都可能随着实际推行情况进行一些改进。
“例如EET模式尽管是目前主流模式,但其局限性主要体现在若工资、薪金所得的纳税人规模较小,实际享受税收递延的人群就较有限,对参加纳税的中等收入人群和预计未来税负高于当前税负的群体来说激励性也较小。未来是否会将EET模式与TEE模式(缴费阶段交税,投资收益积累期间及养老金领取阶段免税)进行结合,还需要看相关部门的研究论证和综合考量来确定。”郁华表示。
而在首批试点地点方面,第一财经了解到,试点将在包括上海在内的多个城市进行。
业内普遍预计,此次税延型养老险从政策落地到正式推出产品不会相隔太久。
保监会副主席黄洪此前表示,保险业已经基本做好了税延型养老险试点的准备工作,包括监管规制的初步框架、初步的产品示范条款,信息技术保障方面则已经责成中国保险信息技术公司(下称“中保信”)开发了税延型养老险试点的信息系统。
“我们目前已经分别准备了多种形态的试点产品条款,将根据最后方案来调整确定产品类型。内部销售系统也已准备就绪,而对接负责整个试点工作营运系统的中保信,我们这边的数据接口也已准备妥当。一旦政策落地,预计第一时间就可以正式发布产品。”郁华表示。
填补养老缺口 “现在正是税延政策适合推出的时机。”郁华表示。
人社部数据显示,截至2016年底,中国60岁以上人口已达2.3亿,占总人口的16.7%,老年抚养比已达到2.8∶1,而到2050年,这个比例有可能达到1.3∶1。
为解决养老保险问题,我国经历了从国家养老保障逐步向社会养老保障的过渡,并逐步形成了以基本养老保险为第一支柱,企业年金、职业年金为第二支柱,商业养老保险为第三支柱的三支柱养老保障体系。
但正如黄洪在国新办举行的国务院政策例行吹风会上所说的:我国商业养老保险一直以来保持着持续稳健的发展态势,但总体规模不大。
据郁华介绍,作为第一支柱的我国基本养老保险替代率(养老金领取水平与退休前工资收入水平之比)从1997年的70.79%下降到了2014年的45%,已处于国际劳工组织公约划定的养老金替代率警戒线(55%)之下。随着社会老龄化程度加剧,养老统筹账户支付压力逐年增加,2015年制度赡养率(领取养老金的人数与缴纳养老保险费的人数之比)提升至34.84%,在部分地区甚至超过了50%。
从企业年金来看,2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报数据显示,当年全国有7.63万户企业建立了企业年金,仅占企业法人单位数量的0.35%;参加职工人数为2325万人,占全国参加城镇职工基本养老保险人数的6.13%;参保企业和职工数量同比增幅在2016年分别下滑至1.1%和0.4%。
而在商业养老保险方面,保监会数据显示,2016年具备养老功能的人身保险(包括各类在被保险人年满55岁后向其给付生存保险金的保险产品)保费收入为8600亿元,在人身保险保费收入中的占比为25%,有效保单件数6140万件,有效承保人次6532万,大概只占全国人数的5%。其中退休后分期领取的养老年金保险的保费收入为1500亿元,在人身保险保费收入中的占比仅为4.4%。
“发展以税延型养老险为代表的个人商业养老保险是有效缓解基本养老支付压力、补充企业年金参保人群覆盖率的不足,提高人民群众养老金保障水平的必然要求。”郁华表示。
事实上,我国“三支柱”的养老保障“顶层设计”在很大程度上借鉴了美国的养老保障体系。
据了解,美国养老保障体系由三部分组成:第一支柱为全国统筹的社会养老保险计划。第二支柱是指雇主支持的养老保险计划,包括以401(K)为代表的DC计划和传统的DB计划。第三支柱是以个人退休账户(IRA)为基础的个人储蓄养老保险,主要包括EET模式的传统个人退休账户和TEE模式的罗斯个人退休账户(RothIRA)。
平安证券非银首席分析师缴文超表示,目前美国96%的工作人口覆盖了联邦养老保险,超过34%的美国家庭(超过4300万户)持有IRA账户,同时超过55%的家庭拥有雇主发起的养老金计划,养老体系三支柱中的每一部分都在养老保障的过程中发挥了重要作用,并都有较高的覆盖范围。其中,截至2016年,IRA账户总资产已经达到7.9万亿美元,占全美养老金总资产的31%。
“从美国个人退休账户的发展过程我们可以得到以下启示,一是有效的税收政策是鼓励个人养老保险计划建立的重要制度保障。美国灵活的税收优惠政策是推动个人退休账户取得快速发展的关键因素,有效提高了个人进行养老长期规划的积极性。二是要提高商业养老保险计划的自主性和灵活性。美国参保人可根据自身实际情况选择EET模式的传统个人退休账户、TEE模式的罗斯个人退休账户或其他类型账户,个人可根据自身的风险偏好直接参与到自己资产的投资管理中,各类个人账户之间还可以相互转账。三是商业养老保险要与资本市场互为依托,互相促进。美国个人退休账户可以投资于股票、债券、共同存单、共同基金等多种投资工具,进行组合化的资产配置和专业化管理。”郁华分析称。
袁序成称,目前我国商业养老保险的替代率是1%左右,如果能达到10%或者更高,相信会在我国养老保障体系中发挥更大的作用,对基本养老保险形成真正有效的补充。
“税延政策的初期需要有一个积累的过程。但是相信随着政策和配套措施的不断完善,税收政策的杠杆作用将得到发挥,撬动商业养老保险这个大市场,达到美国等成熟市场中对整个养老保障体系的支撑作用。不过,问题的关键还是最终方案的税收优惠幅度是否有吸引力。”郁华表示。
根据东吴证券首席分析师丁文韬预测,假设3000万纳税人口(财政部财政科学研究所前所长贾康曾于2015年表示个税纳税人口约为2800万人)的60%购买,每月可抵扣保费为1000元,预计每年将带来2000亿元左右的长久期增量保费,是保险行业的重磅催化剂。受益于每年千亿级别增量保费,预计2027年个税递延养老金资产规模可达3.2万亿元,同时保守假设保险公司每年将从中获得管理费用类收入3%,则2027年保险业将获得千亿元左右的收入,大幅增厚行业利润。
保险公司面临内外竞争
不过,对于税延型养老险的落地实施,业内普遍认为仍面临不少挑战。
站在监管机构层面考虑,袁序成表示,税延型养老险的实施过程将面临三大难点:一是与税优健康险相比,税延型养老险更为复杂,税收递延是当期免税,领取时还要缴税,操作流程复杂、业务延续时间长。如何理顺简化税收递延操作流程是一个难点。二是社会公众对其认可和接受需要一个过程。从税优健康险试点的情况看,“每月200元,一年2400元”优惠力度吸引力也不强。三是在产品设计方面,如何设计符合“收益保证、长期锁定、终身领取、互助共济”的税延商业养老保险产品,提升产品销售和经营的透明度和灵活性,这些都是需要深入研究解决的问题。
而从保险公司层面来看,更多则是来自于基金公司的挑战以及产品可在不同保险公司之间转移所带来的业内竞争压力。
养老金作为长期、稳定的资金,向来是各个金融机构的“兵家必争之地”,基金公司、证券公司等都在基本养老保险委托投资、企业年金等方面与保险公司争食“蛋糕”。据了解,基金公司等对于个人养老金的管理也“虎视眈眈”。
丁文韬在研究报告中表示,美国IRA、401(K)计划等不仅可以在保险公司开设账户,同时允许共同基金、商业银行、证券等成为管理机构。截至2016年末,美国个人退休账户持有的资产7.85万亿美元,其中近47%资产由共同基金管理,40%由证券公司管理,银行与寿险公司持有份额分别为7%、5%。“若未来我国放开养老资产管理限制,银行、券商等金融机构均有望涉足商业养老资管产业,共享蓝海红利。”
此外,从目前透露出的税延型养老险方案来看,“可在不同保险公司之间转移产品”颇受业内关注。
“这个设定使税延养老保险产品的吸引力增强,但同时也会使业内竞争进一步加剧。”据知情人士透露,在这样的设定下,对保险公司的服务、账户管理、投资业绩、资产配置的流动性等都将形成一定的压力。“一旦投保人将账户从A公司转移到B公司,存量部分也很可能会随之转移,这对我们的资产流动性会形成一定的挑战。”

文中指出个人税收递延型商业养老保险试点(以下简称“试点”)启动以来,从2018年5月1日正式试点至2019年6月底,共有23家保险公司符合试点条件,累计实现保费收入1.5亿元,投保人数4.5万。税延养老保险试点一年多来,效果还是大大低于预期。

以下为《个人税收递延型商业养老保险试点存在的问题与改革的方向》全文:

郑秉文

全国政协委员

中国社会科学院社会保障实验室首席专家

中国养老与健康保险50人论坛秘书长

目录

一、政策背景

二、税延养老保险试点的成效

三、税延养老保险试点低于预期

四、税延养老保险的制约因素

五、眼下改革的八个建议

六、近期改革的八个目标

七、简单结论

一、政策背景

养老保障体系三支柱结构中,所谓第一支柱是指国家税优政策支持下的国家举办的社会养老保障体系,目前已覆盖法定人口90%以上;第二支柱是指始于2004年国家税优政策支持的企业雇主举办的企业年金,目前覆盖人职工2471万人。2015年机关事业单位养老金并轨,全国将近3000多万公务员和事业单位人员纳入到职业年金的范畴;第三支柱是指国家税优支持下由个人发起建立的个人养老账户,它主要包括保险业和基金业两个行业提供的养老金产品。其中,个人税收递延型商业养老保险于2018年5月1日正式启动试点并赋予税优政策;
2018年3月监管部门发布了养老目标基金相关办法,8月份首单发行成功。一年多来,在没有税优政策支持的情况下,募集金额至今已达150亿元。

关于个人税收递延型商业养老保险,2017年7月国务院办公厅发布的《关于加快发展商业养老保险的若干意见》宣布尽快启动个税延养老保险试点;2018年4月财政部发布
《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》,决定自2018年5月1日起,在上海市、福建省和苏州工业园区实施税延养老保险试点,试点期限暂定一年。

二、税延养老保险试点的成效

三地试点基本情况

税延养老保险政策推出后,社会各界反响热烈,三地政府和保险公司积极推进这一重大民生工程落地,确保政策红利惠及于民。税延养老保险的产品特征和经营原则是遵循收益稳健、长期锁定、终身领取、精算平衡;为确保税务申报和优惠权益的实现,中保信公司提供了税延养老保险信息平台,实现了与金税三期数据对接。

税延养老险产品销售情况

税延养老保险在三地初步取得了一定效果。自2018年5月1日正式试点至2019年6月底,三地共有23家保险公司符合试点条件,累计实现保费收入1.5亿元,投保人数4.5万。为满足市场多样化的产品需求,已推出三大类全产品体系,即收益确定型、收益保底型、收益浮动型;其中有67款产品进入市场,三类产品市场份额依次为:收益确定型占大头,其次是收益保底型,收益浮动型最少。其中,在B型产品里,B1型为月结,销售量占大头,B2型为季结。

缅甸新普京 ,可以这样认为,税延养老保险试点出师不利,基本处于“偃旗息鼓”状态,个人不积极,保险公司不积极,有关部门也不积极,无人愿意说起这个“烫手的山芋”。

三、税延养老保险试点低于预期

税延养老保险试点一年多来,效果大大低于预期。一个重要参照是“商业保险养老金”。2017年江苏省商业保险养老金规模为98.27亿元,占人身险保费收入比重3.79%,苏州商业保险养老金22.4亿元,占人身险保费收入比重4.97%。商业保险养老金这个比重已经很低,但税延养老保险半年试点仅为281万元,差距十分悬殊。

再例如,2018年5月至2019年8月,福建省试点期内有16家保险公司取得税延养老保险销售资质,保费收入仅为2300万元,累计承保9224件,备案产品53款。但同期福建省的养老年金保险情况,实现原保费收入27亿元,其中新单保费9亿元,续期保费18亿元,差距也是非常悬殊。

在试点期间,很多保险公司为了完成任务,不得不号召员工“掏腰包”自费帮助“消化”指标。

为什么有税收政策支持的税延养老保险还不如没有任何税收政策支持的“商业保险养老金”?保险公司普遍反映,税延养老险“叫好不叫座”的主因在于制度和产品设计本身存在问题,就是说,从需求侧来看,市场还是有的,否则,为什么没有任何税收政策支持的其他商业养老保险产品的保费收入要好于税延养老险上百倍?很显然,问题在于供给侧,要从保险业供给侧找原因,关键在于深化商业养老保险供给侧改革。

四、税延养老保险的制约因素

个税制度安排整体上不匹配,纳税人投保的可及性很差

纳税人投保时离不开供职机构的财务配合,投保人不能独立地以纳税人的身份在任何地点和时点实现自由购买,这是税延养老保险与没有税收政策支持的商业保险养老金相比的一个最大制约因素,也是税延健康险之所以其销售情况远不如普通健康险畅销的主要制约因素。在现行个税制度安排下,任何有税优政策支持的福利计划都比不上普通保障产品更能普及开来,其根本原因在于个税的制度安排,只要“沾”上个税,投保人就离不开“单位”,大部分纳税人只能望洋兴叹;只要涉及到“单位”,就涉及到“单位”的行政审批流程和繁琐的抵扣流程,比如,投保人需录入单位税号等相关单位信息,中保信平台逐月生成税延养老保险抵扣凭证,投保人必须提交给单位人力资源部门和财务部门按月办理抵税事宜,这势必增加制度交易成本。对此,投保人及其供职单位都会失去投保动力。

税延限额计算复杂,抬高了投保门槛

按规定,税延养老保险保费优惠限额按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1000元孰低办法确定。当月收入6%的限额计算较为复杂,因为每月收入起伏较大,需每月进行比对1000元和月工资薪金6%孰低,逐月对缴费上限进行确认调整,操作不便,容易出错,一旦有一个月收入较低不够资格就有可能出现缴费“断裂”而难以接续上去。并且,在季度和年度集中发放绩效的情况下,这部分收入无法充分享受政策优惠。

税延额度低,激励程度十分有限

个人缴费税前扣除按6%或1000元取低值,抵扣标准较低,撬动保费规模有限,无法真正满足老百姓养老储备的缺口需求,即使个人有超额缴费意愿和能力,因超额缴费部分不能享受税延政策优惠,将面临缴费期和领取期双重征税问题。假定苏州一40岁男性每月购买1000元的税延养老保险A款产品,连续缴费20年,60岁时选择终身领取,按照市场大多数A款产品保证收益率3.5%测算,退休后每月可领取1514元养老金。2017年苏州职工在岗平均月收入为7279元,按照年平均增长率7%计算,其退休后领取的税延养老保险金仅使其替代率提升了5.38%。

领取期税率较高,降低了投保人预期

按政策规定,个人领取税延养老保险金时,25%部分予以免税,75%部分按照10%税率缴纳个税,相当于领取时实际缴纳税率为7.5%。由于纳税基数含全部投资收益,7.5%的税延优惠使得退休后税负过重,造成当前适用税率低于7.5%的人群将无法享受税延优惠,对当期个人所得税税率10%及以下的人群意义不大,只有当期个人所得税适用税率20%及以上人群才有一定的积极性。

销售费用较低,销售人员和保险公司积极性不高。

税延养老保险产品设计的费用率限高2%,与个险渠道销售其他保险产品的5%费用率相差较为悬殊,且在一定意义上挤占了优质的保费资源,若无匹配的专项激励方案或考核任务,较难调动销售人员推广的积极性。

个税起征点调整,纳税人数量不稳定

2011年个税起征点调整后,纳税人数量从8400万人下降到2400万人。2018年10月个税起征点从3500元调整到5000元后,纳税人数量占城镇就业人员比例从44%降至15%。就是说,此次个税起征点调整后,20%税率起征点对应纳税月收入应为17000元,如果扣除三险和住房公积金等免征额,20%税率对应实际应发工资在20000元左右,如果再扣除企业年金,适用覆盖人数将进一步减少。以往每次个税起征点调整,个人适用税率普遍调低,都会出现部分已投保人暂停缴费的情况,例如,原来适用10%税率的投保人在个税调整后适用3%的税率,因为退休领取时需要缴纳7.5%的个税,就只能停止缴费。以苏州工业园区为例,2011年起征点调整前,纳税人数为37.4万人,调整后纳税人数减少至19.6万人;此次起征点调整前,纳税人数为71.2万人,调整后,纳税人数减少至44.2万人,但在抵扣五险一金后,个人薪资起点应为8000元,人数再次减少到17.8万人;再如果考虑到赡养老人和子女教育等6项附加专项扣除额,政策覆盖的潜在目标群体就只有8.1万人。

五、眼下改革的八个建议

建议尽快扩大试点或直接推向全国

今年5月1日试点已到期,目前已超期半年,如果不扩大试点,政府公信力将受到影响。建议尽快扩大试点,或直接推向全国。税延养老保险早在12年前就已经提出来,业界已有十多年的心理和产品准备。试点1年半以来遇到不少问题,只有尽快推向全国才能在短期内获得更多的市场信息,以便缩短对制度设计实施改革的期限,让更多人群享受政策红利。

建议实施定额制税前列支

个人缴费税前6%列支的比例制显然遇到很多困难,建议采取定额制税前列支,取消比例制,因为大多数劳动密集型企业每月的工资水平是浮动的,年终奖占较大比例,平摊每月工资非常复杂,基数难以确定,比例制税前列支就难以操作。采取定额制税前列支应每年进行指数化调整,以适应社平工资增长的需要,保持优惠力度不被减弱。

建议提高税前列支比例

个税政策调整后,税延养老险受惠群体大幅减少,新单已大幅缩水,基本靠续期业务维系;部分已投保的客户甚至将来可能出现“税率倒挂”,由于不能退保,被迫选择减额维持。目前1000元额度的抵扣标准较低,应提高税延额度,例如,可参考《个人所得税专项附加扣除暂行办法》中列举的赡养支出可抵扣标准,建议将现有1000元/月限额至少提高至2000元/月。允许个人根据实际工资收入情况在0-2000元区间进行选择。

建议投资收益在领取期不征收个税

我国至今没有实施资本利得税,在这种情况下,税延养老险也不应对投资收益征收个税,否则,就难以调动个人投保的积极性,投保人为什么要在个人账户里投资呢?那就划不来了,同时,不利于保险公司的积极性,不利于税延养老险的发展。为此,建议免除在领取期对投资收益部分征收个税,仅对本金部分征收个税。这样,由于复利的原因,在领取期,征收个税的税基就缩小了一大半。

建议大幅降低领取期的个税缴纳比例

目前规定的退休领取时按7.5%对保费和投资收益全额缴税,税负过重,不利于吸引投保人购买税延养老险。根据三地试点的情况,有3个建议供决策者参考:一是建议将使用税率降低至3%;二是建议在目前制度启动的初始阶段对不同年龄段的投保人采取差别税率的办法,例如,年长者的使用税率可以高一些,而年轻者的使用税率可低一些,因为,年轻者的缴费时限长,投资收益占比要大,税率过高就显得不公平,不利于提高激励性;三是建议直接取消个税,即在领取期,个税全免,建立一个EEE模式的第三支柱,待第三支柱发育起来之后,适时仅对本金部分征收个税。

建议提高直接佣金率

目前个人寿险期缴保单直接佣金率的限高为5%,而税延养老产品费用率限高2%。为调动销售人员的积极性,建议适当调整产品的初始费用率,兼顾产品的政策属性和商业性。从税延的角度看,商业养老保险带有一定的公益性,但从运作的角度看,要保持它的商业性,否则,这个市场将难以建立起来,这是建立市场的需要,与税收政策支持的公益性没有矛盾。从本质上讲,税延养老险还是商业保险,要遵循商业保险的原则,用这个原则来运作这个市场。

建议大大简化抵扣凭证手续

试点政策规定“取得工资、薪金所得和连续性劳务报酬所得的个人,应及时将相关凭证提供给扣缴单位,作为税前扣除的凭证”。新个税法简化了扣缴凭证管理,因此,缴税时可暂不提供凭证,由纳税人留存相关票据,核查时备用。《个人所得税专项附加扣除暂行办法》规定6项专项扣除凭证由纳税人留存相关票据,核查时备用。在现行制度设计下,投保人需先去中保信平台注册激活,在保险公司投保成功后,每个月登入中保信平台打印扣税凭证,再交给公司HR进行抵税。过于繁琐的流程使得很多消费者望而却步,而已投保的人员中,有部分人因为忘记下载抵税凭证导致当月无法抵税,而次月又不能补抵税,抵税额也不高,再尝试投保几个月后就放弃续缴。

建议放松提前领取条件

现有规定参保人仅在合同约定的重大疾病、死亡、残疾三种特殊情况下,方能在年满60周岁前且未开始领取养老年金前一次性领取产品账户价值,但在现实生活和实务中,可能出现的情况还很多,例如,投保人因离职、移民或家境恶化而急需一次性领取产品账户价值的情形,为减轻投保人对未来突发意外的顾虑,建议在此种情况下可允许补税后领取。

建议扩大适用对象范围

目前的试点政策适用对象为“取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人,以及取得个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得的个体工商户业主、个人独资企业投资者、合伙企业自然人合伙人和承包承租经营者”。新个税法将“工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得及特许权使用费所得”合并称为“综合所得”,将老税法下“个体工商户的生产、经营所得”和“对企事业单位的承包经营、承租经营所得”合并为“经营所得”,根据新个税法归并所得类型的规定,同时为了进一步扩大政策效应,支持税延养老保险的发展,应将试点政策适用对象扩大到所有取得个人所得税应税所得的居民纳税人。

建议保险公司加强人才培训和扩大销售渠道

目前大部分保险公司主要在团险渠道销售税延养老产品。建议保险公司应抓紧培训专业销售队伍,熟悉税延养老保险产品业务,积极对消费者讲解介绍,主动与消费者所在企业HR沟通抵扣税流程和操作,提供更好的消费体验。建议保险公司在银保、网销、电销渠道积极推广税延养老产品,投入更多资源对现有的渠道工作流程、方法进行升级改造。

六、近期改革的八个目标

暂时保留两个平台的过渡期与适时建立统一信息平台

就目前来看,第三支柱处于起步阶段,在一定时期内可保留中证登平台、中保信平台,这有利于保护保险也和公募业的积极性。适时研究建立管理服务信息平台的共享问题。长期看,如果第三支柱的信息平台不统一,不仅不利于提高投保人员的权益保障,也不方便投保人员进行权益查询,还不利于第二、三支柱的总体监管,不利于制度性税优政策的实施。有关部门应联合税务总局、银保监会、证监会等单位,共同研究建立第二、三支柱制度和管理服务信息平台,有效对接中证登平台、中保信平台,实现对养老保险体系第二、三支柱的宏观监管。

尽快向个人综合所得税制过渡

长期看,个税制度安排的改革能否成功是决定我国养老保障体系第二、三支柱能否真正发展起来的决定性因素。毫无疑问,目前制约税延养老险、税延健康险的主要因素是个税制度安排存在问题。应加快目前分项所得税制向综合所得税制转型的改革步伐,唯有综合所得税制的实施才是从根本上促进多层次养老保障体系的动力源。此次个税政策调整引入了赡养老人和子女教育等六项专项扣除,有媒体将其称之为是“个人综合所得税”。其实,这次政策调整不是真正的综合所得税制,充其量是带有综合所得税制“因素”的“准”综合所得税制。个人综合所得税制有两个标志性的制度设计:一是确保年终实施个税调整;二是年终个税调整时以家庭为单位。在“真正”的综合所得税制下,第三支柱的账户持有人就可以彻底“摆脱”的供职单位而随意自由购买这些税优型养老产品,就可以一人购买,带动全家,因此,第三支柱持有人数的数量在发达国家基本是以家庭为单位进行统计的,这将会成倍地扩大第三支柱的覆盖面。

适时建立资本利得税制度

一个国家多层次社保体系能否真正建立起来,取决于很多因素。其中一个重要因素是税制环境。北美地区多层次养老保障体系特别发达,税制大环境发挥了重要作用,其中,资本利得税是一个重要条件。如果没有一个法律体系完备的资本利得税条件,第二、三支柱养老金不可能这么发达。美国第二支柱养老基金规模相当于其GDP的83%,第三支柱养老基金相当于其GDP47%,如果加上第一支柱养老基金,相当于其GDP的145%,相当于其股市市值的70%!加拿大的第二支柱养老金相当于其GDP的101%,第三支柱养老基金相当于其GDP的57%,如果加上第一支柱,相当于其GDP的176%,相当于其股市市值的130%!税制改革任重道远,它决定中国养老体系的结构能否建立起一个多层次的模式,决定资本市场能否繁荣成熟,决定能否将天量的银行储蓄“挤压”到养老金体系中来,决定着中国是否能有长期投资基金。

提高个税起征点应理性化

个税起征点过高,纳税人数量就十分有限,多层次社保体系建设就面临一个窘境,即来自市场化运行的第二支柱企业年金、第三支柱个人养老金、企业补充医疗保险制度、税延健康险的覆盖率都难以扩大。这实际上是“剥夺”了大部分居民的“福利权”。短期看,提高起征点可以惠民,但长期看却不能建立起一个多样性的福利结构,因此,提高起征点与构建多层次福利制度是一个抉择,涉及到短期利益与长期福祉的关系问题。当然,起征点不宜太高,绝不意味着提高个税占财政税收的比重,更不意味着增加纳税人的负担,而是意味着,在个税占财政税收的总体水平大致不变的情况下,采取缩小纳税档次级差的办法来扩大纳税人数量,“摊薄”每个纳税人的纳税额度。未来随着经济的发展和劳动要素分配比例的不断提高,再逐渐从以间接税为主的税收结构向直接税为主进行转变。所以,这是一个长期的改革过程。个税改革的思路应是“低起点、广覆盖、低税率,多阶梯”,其政策含义是,低起征点与低税率并用,在超额累进税率中增加税率的阶梯。个税实行“双低”之后,纳税人数量增加了,但税率刚好可以抵扣掉建立第三支柱的税优比例,个人的经济负担并没有增加;对国家来说,要掌握这样一个度,那就是,与下降之前相比,总体税入水平既没有下降,也没提高,因为虽然税基扩大了,但涉税福利项目具有抵消效应;对公民意识来说,纳税人数量扩大后,纳税意识得以加强,对国家财政关注度得以提高;对公平性来说,与纳税权对应的福利权得到扩展之后,涉税福利的社会不公得以避免;对建立第三支柱来说,降低起征点和降低税率之后,虽然纳税额度很小,每个阶梯之间级差也很小,但其敏感度却很高,对建立EET型个人账户具有较好的激励性。

大幅降费要与第三支柱税优政策同步设计

减税降费政策已经实施了五、六年,今年以来又进行了新一轮的大规模减税降费,其中,第一支柱基本养老保险的企业缴费率从20%降至16%,实行的是EEE个税全免政策;第二支柱的税优比例是9%,实行的是EET;第三支柱缴费税前列支比率正处于改革过程之中。长期看,第一支柱基本养老金制度大幅降费率和降费基是一个长期制度安排,与前几轮实施的临时性阶段性举措大不相同,因此,长期看,第一支柱替代率的下调是必然趋势,这是养老金经济学的必然结果,也是一个严峻挑战。这为大力发展第三支柱带来一个机遇:第三支柱可“弥补”第一支柱替代率下同的“真空”,以保证退休收入总体稳定,这就意味着调整三个支柱之间各自缴费率的时机已经到来,意味着理顺养老保障体系中政府与市场的关系已经摆在案头,意味着对三支柱养老保障制度进行顶层设计已经势在必行,意味着需对养老保障体系通盘考虑,统筹安排,同步进行。

第三支柱的窘境急迫呼唤跨部门决策机制的建立

众所周知,第三支柱由保险业和基金业构成两支大军。税延养老险经历了长达12年的酝酿与生产,终修正果。公募基金是第三支柱养老金制度的重要组成部分,虽然养老目标基金的孕育只有三年,但也多有磨难。第三支柱内部两个分支之间的不协调就足以显示高层协调机制的重要性,养老保障三个支柱之间的顶层设计与跨部门决策机制就显得更为重要。三个支柱的实际运转和监管分别由不同部门负责,如果没有对三支柱各自税收支持的缴费率及其相对应的各自替代率的通盘考虑,将难以统一调配这些资源。税延养老险试点结束后停滞不前、养老目标基金税延政策的难产等,都足以说明我国养老保障体系建设需要一个横跨多个部门的高层决策体制。老百姓的福祉需求就摆在那里,人口老龄化的快速发展也摆在那里,部门决策分割导致的改革障碍也摆在那里。由此想到,2001年美国实施社保改革时布什总统宣布正式成立“加强社会保障总统委员会”,它直接对总统负责,由两党成员组成的16人组成。

尽快赋予养老目标基金税优政策

养老目标基金规模虽然已达150亿元,但税前列支的税收政策至今还未出台。从本质上讲,目前的养老目标基金还不是真正意义上的“中国版”TDF,还不是真正意义上的“第三支柱”,关键原因就在于它还没有税优政策的支持和税优政策对“退休日”的“锁定”,能做到的只能是成立几年之后就“听任”投资人的赎回,不能“锁定退休日”,与普通公募又有什么区别?所以,这样的“养老目标基金”就还是打着“养老”旗帜的普通公募,还没有进入到“第三支柱”的社保体系之中,与“养老”和“社保”还没有“法定”的制度关系。因此,从完善社保体系的角度看,税延型养老目标基金政策应尽快出台。

第三支柱发展对壮大长期机构投资者和矫正金融结构意义重大

从发达国家的实践来看,税延养老险也好,税延养老目标基金也罢,它关乎的不仅仅是养老金制度本身,还涉及到资本市场和长期经济发展潜力。也许,即使养老目标基金出台了税优政策,今天的税延养老险对税制“测试”的结果有可能同样发生在明天税延养老目标基金身上,今天税延养老险遭遇的“滑铁卢”也许明天会发生在养老目标基金身上,因为税制大环境没有改变,那时,也许基金管理公司与今天的保险公司一样,也不得不发动公司员工进行“自救”;但是,税优政策不出台如何才能去“测试”和推动税制改革?不去改革如何才能建立第三支柱和多层次养老保障体系?没有第三支柱如何能使退休收入多元化和多样性?如何才能让银行储蓄“搬家”到社保体系并获得长期资金?没有长期资金如何才能获得一个稳定成熟的资本市场和矫正我们的金融结构?我们应该认识到,第三支柱是投资行为长期化、获取长钱和建立长期机构投资者的重要因素。

七、简单结论

第一,养老金三个支柱的关系是互补性的、选择性的,不是等级性质的、前提性质的,就是说,参加第二或第三支柱的人,无须以参加第一支柱为前提条件,否则就不能参加第二、三支柱。在这个问题上,对第二支柱企业年金做出的规定就存在一定的误区。目前,在参加第一支柱的参保人中有三分之一是非正规部门,据预测,到2050年,这个比例将上升到三分之二,因此,发展第三支柱非常重要。

第二,第二支柱企业年金的发展空间注定要小于第三支柱,因为国企该建立的基本都建立了,广大民企的获取资源的空间有限,导致其盈利能力有限,他们在一定时期内主要还是生存的问题,减税降费是一个很好的诠释。因此,第三支柱对构建多支柱养老金体系具有标志性的意义。

第三,欧洲有些国家的教训显示,例如德国,采取“负所得税”的办法建立第三支柱商业养老保险的效果是不太成功的。就我国的财政状况及其前瞻来看,用“负所得税”的办法建立养老金制度也是不现实的。

第四,我国的储蓄率世界名列前茅,银行理财产品将近30万亿元,多年来寿险保费收入的增长率均为两位数,这些数据都告诉我们,在需求侧那里毫无疑问存在着一个庞大的潜在的税延养老保险市场,问题的关键在于供给侧,因此,深化保险业供给侧改革将是发展税延养老险的主攻方向。

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