收支“剪刀差”再次收窄 养老金二次改革在路上

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T+- (原标题:社保降费趋势下,增幅回落的养老保险基金如何开源节流?)
老保险基金收入增幅的下降是必然的,预计今后还会进一步下降,这意味着养老保险制度地区间不平衡将加剧。经过连续三年的上涨之后,城镇职工基本养老保险基金收入的增幅在2018年出现了较大幅度回落,在社保降费改革的影响之下,养老保险基金收入低增长将成为未来的常态。近日,人社部公布了《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》(下称“公报”)。这份公报与过往十多年公报有所不同,在城镇职工基本养老保险基金的收支情况中,今年公报没有披露收入和支出的增幅,也没有像过去一样披露征缴收入和财政补贴的情况。华中师范大学公共管理学院副教授孙永勇对第一财经记者表示,养老保险基金收入增幅的下降是必然的,预计今后还会进一步下降,这意味着养老保险制度地区间不平衡将加剧。养老保险基金收入增长面临风险公报称,2018年,城镇职工基本养老保险基金收入51168亿元,基金支出44645亿元。年末城镇职工基本养老保险基金累计结存50901亿元。第一财经记者翻阅过去十年的人力资源和社会保障事业发展统计公报发现,以往的统计公报在披露养老保险基金收支及累计结存数的同时,还会同时披露基金总收入的增幅、征缴收入数及增幅、总支出增幅以及财政补贴金额。比如,2017年的公报显示,全年城镇职工基本养老保险基金总收入43310亿元,比上年增长23.5%,其中征缴收入33403亿元,比上年增长24.8%。各级财政补贴基本养老保险基金8004亿元。全年基金总支出38052亿元,比上年增长19.5%。年末城镇职工基本养老保险基金累计结存43885亿元。第一财经记者对比2017年的公报数据计算显示,2018年,我国城镇职工养老保险基金收入增幅为18.1%,比2017年的23.5%回落了5.4个百分点。中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华对第一财经记者表示,征缴收入、财政补贴和利息收入是城镇职工养老保险基金收入的主要来源,这三项的变化都会对养老保险基金收入产生影响。由于今年公报没有公布征缴收入和财政补贴的情况,因此难以判断是哪些因素导致了基金收入增幅的下滑。其中,城镇职工基本养老保险基金的征缴收入主要由缴费人数、职工工资水平、缴费费率和遵缴率等因素决定。通过扩大养老保险覆盖面(即“扩面”)将更多的人纳入到制度中来,是近年来政府部门主推的一项行动。我国在2014年提出实施全民参保登记计划,加快实现城乡基本养老保险人员全覆盖。孙永勇认为,随着快速扩面期的结束,城镇职工基本养老保险参保人数将进入低速增长时期,而经济增速放缓又会使得缴费人数占参保职工人数的比例下降,这就意味着缴费人数不仅难以重回快速增长轨道,还有可能在将来出现负增长。此外,我国职工工资增长速度也在下降,城镇单位就业人员平均工资增长率在2007年至2016年的10年间,跌去了近10个百分点。这也会使得许多企业(特别是大量中小企业)缴费能力下降,以及用人单位和职工的遵缴率下滑。一位社保研究人士对第一财经记者表示,2018年城镇职工养老保险基金收入增幅下降的原因,还有可能是财政补贴的下降,因为建立中央调剂制度最大的效果是可以减少中央财政的补贴。公报显示,2018年7月1日,建立实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,2018年调剂比例为3%,调剂基金总规模为2422亿元。“开源节流”确保基金可持续在上述数据背景下,今年5月1日,我国启动了社保制度建立20多年来最大规模的一次降费。人社部预计,到今年年底的这8个月内将为企业减负超过3000亿元。这一轮社保降费的两个亮点,一是降低城镇职工基本养老保险的单位缴费比例至16%,二是调整个人缴费基数的上下限。张盈华认为,降费率和降费基都会对今年城镇职工养老保险基金收入造成影响,其中降费基的影响更是不容忽视,因为很多地方是以基数下限来缴费的。从近10年城镇职工基本养老保险基金的统计数据来看,基金收入的增速并不稳定,从2014年基金收入增幅跌至11.59%的最低点之后逐年攀升,到2017年升至23.54%。而这三年养老保险基金收入的增加一方面要归功于财政补贴的快速增加,另一方面也是社保部门征缴力度提升的结果。中金公司2018年的一份研究报告提出,过去几年征缴力度的提升抵消了降费给企业减负的影响,基本养老保险的实际费率从2014年的19%升至2017年的21.6%,其中2017年大幅上升2个百分点。此外,在去年9月中央提出“确保社保费现有征收政策稳定,严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴”之前,一些地方对于社保欠费的追缴主要集中在没有按照规定基数缴费这一问题上。但可以预见,在中央反复强调社保征收改革不会加重企业负担的前提之下,今后几年通过“强征缴”来增加基金收入的做法难以实行。“国家财政收入增速下降,给基本养老保险的财政补贴增速也可能会随之下降。同时,整个经济增速放缓,社会平均投资收益率会下降,基本养老保险基金投资收益率可能会下降,这些都是养老保险基金收入下降所面临的风险。”孙永勇说。养老保险基金的收入面临着下降的风险,但基金的支出却是刚性的。在2008年至2017年的10年间,只有3个年份的职工基本养老保险基金收入增长率高于基金支出增长率,而且收入的波动性要大于支出。这说明,基金支出增长率从总体上看已经超过收入增长率。中国社科院世界社保研究中心今年4月发布的《中国养老金精算报告2019-2050》(下称“报告”)称,过去五年来制度可持续性正在经历两种趋势:一是制度收入端在覆盖面和征缴力度上均有所提升,二是制度支出压力随人口老龄化程度加深逐步恶化。两种趋势结合的结果是基本养老保险制度全国可持续性良好,但地区间差异极大。报告称,2018年领取基本养老金人口占城镇60岁及以上人口比率从5年前38.4%上升到71.79%。只用了5年时间,基本养老保险制度提供的养老金收入已经成为老年人晚年经济收入中最重要的组成部分。因此,基本养老保险制度在中长期内面临着财务不可持续的挑战。为此,改革需要标本兼治,从制度根源和参数改革等方面,出台综合性设计方案,提升养老保险制度的财务可持续性。报告建议,以社保降费为契机,扩大养老保险个人账户,强化多缴多得的激励机制,
同时要尽快实现养老保险的全国统筹,并对制度的一些参数进行改革,比如尽快出台延迟退休的方案,推进基本养老保险基金投资,完善精算制度等等。在孙永勇看来,支出增长率从总体上看已经超过收入增长率,这是未来将收不抵支的征兆。随着人口老龄化程度加深,累计结余将会陷入负增长。因此,应该尽快采取措施,增加收入,适当控制支出,以扭转基本养老保险基金的这种发展态势。他认为,按照目前的制度设计,养老保险制度需要借助外力才能维持可持续性,因此,需要尽快建立大规模基金储备,划拨国有资产和建立主权养老基金都是实现这一目标的重要手段。虽然目前国资划拨社保的规模只有0.11万亿元,但我国庞大的国有资本为壮大全国社保基金绘制出了蓝图。中金公司的研究报告称,截至2017年底,我国国有资本净资产达87万亿元,按照国务院方案提出的10%的划转比例,则可以划转8.7万亿元。孙永勇表示,在划转国有资本充实社会保障基金方面,首先应该立足长远设计方案,瞄准未来养老金缺口;其次,在确定划转对象时,应该系统规划中央与地方划转的国有资本,与深化国有企业改革目标紧密结合;再次,划转的比例可以更灵活一些,并根据需要进行动态调整;最后,承载主体需要管好用好划转的股权,确保其获得比较理想的资本收益。

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上周末国务院发出民生“大礼包”——划转部分国有资本充实社保基金。乍一看来,60+、70+、80+的“银发一族”好像是最直接的受益者;但仔细一琢磨,会发现80后、90后乃至更年轻的新生代同样能得到巨大的政策实惠。

时代周报记者 谢中秀 发自北京

在国有企业职工基本养老保险制度建立的初期,原有参加工作的企业员工在既有制度下无需缴纳养老保险,而在新制度下视同缴费,由此形成了事实上的养老保险基金缺口。这虽然因时代原因有其合理性,却会把弥补上述缺口的担子留给年青一代。而本次政策的出台正是为了解决这一历史遗留问题,以实现基本养老保险制度的代际公平。

经历了前几年基本养老保险收支增速差距逆转向好之后,2018年我国基本养老保险收支增速“剪刀差”再次收窄。

现在,你还担心父母辈如果出现养老金缺口,会通过加税、提高缴费率的方式转移到你身上么?

6月10日,人力资源和社会保障部发布《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。《公报》显示,2018年我国基本养老金收入增幅为18%,支出增幅为17.6%,收入增幅比支出增幅快0.4%。

讨论多年的国有资本划拨养老金敲定,养老金规模有望增长超万亿元,为银发一族提供基本养老保障的“钱袋子”将充实大量的财富。

武汉科技大学金融证券研究所所长、中国养老金融50人论坛核心成员董登新对时代周报记者表示,过去多年,我国的养老金实际收入增速是持续低于支出增速的,这种差距持续下去将会带来明显收支平衡压力。

11月18日,国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,对划转的范围、对象、比例和承接主体作出了规定,提出将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围;划转比例统一为企业国有股权的10%。

数据显示,2016年我国养老金收入增幅为18%,同期养老金支出增幅为21.8%,2015年则分别为16.6%和19.7%,收入增速明显低于支出增速。

这一划转措施,对于填补养老金缺口,化解养老保金支付压力具有极为积极的作用。

“近两年我国养老金收入增速明显高于支出增速,从来源构成看,近些年我国财政对养老保险的补贴力度一直很大,占了养老保险收入的一大部分。”董登新指出。

对此,中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文告诉《每日经济新闻》记者,如果按照企业国有股权10%来划拨的话,应该会有几万亿元的规模,对于填补养老金缺口来说,力度是非常大的。

《公报》未公布2018年各级财政对基本养老保险基金的补贴情况。但从2014—2017年的数据来看,财政补贴占城镇职工养老金总收入的比例在14%—18%。其中2017年城镇职工基本养老保险收入43310亿元,其中中央财政和地方财政补贴8004亿元,占比18.48%。

避免将缺口转给下一代

4月份,人力资源社会和保障部养老保险司司长聂明隽曾表示,各级财政对基本养老保险的资金投入呈逐年增加的状态,其中本年度仅中央财政安排企业养老保险的预算资金为5285亿元,同比增长9.4%。

我国统一的企业职工基本养老保险制度建立以来,各项工作取得明显成效。

解决思路:扩大基数、延迟退休

《方案》指出,在企业职工基本养老保险制度逐步完善过程中,受多种因素影响,形成了一定的企业职工基本养老保险基金缺口。随着经济社会发展和人口老龄化加剧,基本养老保险基金支付压力不断加大。

对于养老金持续性的担忧,并非由今日而起。多位专家均向时代周报记者表示,养老金应该自我维持平衡,过度依赖财政补贴并不健康。

今年3月,人社部部长尹蔚民介绍,我国各个省份的负担是不一样的,比如有的省份人口抚养比为10:1,即10人养1人;有的省份人口抚养比是1.2:1,即每1.2人就要养1人。“我们的养老保险制度是20多年前建立的,当时人口抚养比是5:1,现在已经持续下降到2.8:1。随着人口老龄化的加速发展,人口抚养比还会发生变化,所以如果不采取有力的措施,养老保险基金的运行就会出现问题。”

4月10日,中国社科院世界社保研究中心即发布《中国养老金精算报告2019—2050》。报告判断,中国养老金在2027年左右会达到峰值接近7万亿元的份额,随后养老金开始逐渐下降,到2035年左右时会耗尽结余。

在今年7月的一次养老政策研讨会上,中国劳动和社会保障科学研究院院长金维刚表示,到本世纪中叶,我国老龄化人口会达到峰值,预测老龄人口将达4.87亿,占总人口比例为35%。到人口老龄化最严重的时候,将出现1.5名在职职工供养1名退休职工的情况,养老保险基金以及医疗保险基金都面临较大压力。

对此,聂明隽回应表示,中央已经从降低社保费率综合方案—降低养老保险单位缴费比例、调整个人缴费基数上下限,以此扩大养老保险参保人数,做大养老保险的“蛋糕”;养老保险基金中央调剂制度、划转部分国有资本充实社保基金、财政补充、社保基金战略储备等方面进行综合应对,能够保证及时足额发放养老金。

根据《方案》,将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。首先以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期,因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标,划转比例统一为企业国有股权的10%。

但这并不能完全消除外界对养老金持续性的担忧。

对于划转部分国有资本充实社保基金的意义,财政部认为,有利于充分体现国有企业全民所有,发展成果全民共享,增进民生福祉;有利于实现基本养老保险制度的代际公平,避免将实施视同缴费年限政策形成的基本养老保险基金缺口,通过增加税收、提高在职人员养老金缴费率等方式转移给下一代人;有利于推进国有企业深化改革,实现国有股权多元化持有,推动完善公司治理结构,建立现代企业制度,促进国有资本做强做优做大,发展成果更多用于保障和改善民生。

董登新表示:“因为养老金的可持续,随着老龄化的发展、人口结构的变化,是一个必然,而且会长期伴随着我们的难题。而且,这也并非是中国一国的问题,而是世界性的难题。”

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥向《每日经济新闻》记者介绍,解决基本养老金缺口需要从四个方面着手:中央统筹、国有资本划拨、延迟退休、二孩政策。国有资本划拨是夯实基本养老金的重要措施之一。

养老金持续性的背后,是深层次的人口结构变化问题。人口结构变化带来最直接的影响—缴纳养老金的人数在下降,但是领取养老金的人数在不断上升。

有助于遏制养老金收不抵支

时代周报记者整理近五年数据发现,2016—2018年,全国参加基本养老保险人数增幅分别为3.4%、3.1%和3.0%;全国参加城镇职工基本养老保险人数增幅分别为7.3%、6.2和4.0%,显示增幅在逐年下降。

目前,我国基本养老保险基金是否存在缺口?

同时,我国老龄人口正在不断增加。国家统计局数据显示,截至2018年年底,我国60周岁及以上人口为24949万人,占总人口的比重为17.9%。

《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示,2016年城镇职工基本养老保险基金总收入3.51万亿元,比上年增长19.5%,其中征缴收入2.68万亿元,比上年增长16.3%。各级财政补贴基本养老保险基金6511亿元。全年基金总支出3.19万亿元,比上年增长23.4%。年末城镇职工基本养老保险基金累计结存3.86万亿元。

董登新指出,基本养老保险负担的代际转移是国际通行的解决办法。

累计结存虽然可以确保17个月的支付,但是,一些省份已经出现了城镇企业职工养老保险基金当期“入不敷出”的情况,而且“入不敷出”地区数量在增加。

“收缩养老金给付增速和延迟退休年龄是保障养老金可持续,以及进行养老金制度改革的必须措施。”董登新详细解释道,“从2005年以来,我国已经连续11年按照10%的涨幅提高养老金给付标准,但近几年有所下降,比如2019年是5%,预计未来会进一步和经济增长速度匹配、靠近物价上涨水平。此外,如果能将退休年龄延迟,预计可以释放1亿劳动力,并且有效降低养老金负担。”

截至2014年底,河北、黑龙江、宁夏3省份当期收不抵支。而人社部社会保险事业管理中心发布的《中国社会保险发展年度报告2015》显示,到了2015年,已有黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海共6省份的城镇企业职工养老保险基金当期“入不敷出”。

二次改革在路上

中国社科院世界社保研究中心秘书长房连泉对《每日经济新闻》记者说,很多省份养老金当期仍能实现平衡,主要是依靠财政补贴。假如扣除财政补贴的话,当期“入不敷出”的省份还会增加。

多位专家向时代周报记者表示,现行养老金制度从1997年执行到现在,已经到了需要再一次进行变革的时候。

郑秉文介绍,目前养老金每年的支出已经超过3万多亿元,如果不算每年财政补贴的部分,缺口大概会有几千亿元,而且从过去的发展情况来看,缺口的规模还有可能越来越大。

“近些年,我国一直在使用财政补贴来填补这一亏空。另外,国有资本划拨也于2017年10月启动,但是进展比较缓慢。”
董登新指出。“1997年,我国养老金制度刚建立的时候,为了弥补当时的转制成本,制定了极高的费率。”董登新表示,“所以我们现在应该从制度的本源,降低养老保险的费率,尤其是雇主的缴费负担。对于养老金来说是一次较大的制度变革。”

2016年末,郑秉文执笔的《中国养老金发展报告2016》中提出,2015年城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额达到4.71万亿元。按照当前我国城镇职工基本养老保险累计结存3万多亿元来计算,仍存在“隐性债务”。“但这些”债务”不需要现在就准备钱,”隐性债务”是在未来几十年分期分批支付,所谓的缺口是每年收入与支出的现金流。国有资本划拨对于填补养老金”隐性债务”的力度很大。”

新时代证券首席经济学家潘向东曾指出,我国企业职工五项社保总费率为企业职工工资总额的39.25%,在170多个国家和地区中位于前15位。

今年5月1日,在国家减税降费减轻企业负担的大背景下,社保降费方案正式开始执行。各地可将城镇职工基本养老保险单位缴费比例从原规定的20%降至16%。

但降低社保费率到底是做大了“蛋糕”,还是会直观带来养老金收入的减少?

国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生对时代周报记者表示,虽然在降低费率的同时压低个人缴费基数,增加缴费人群,但是客观来讲,这个对冲作用有限,最终还是会减少养老金征缴收入。

在更长远的可持续性发展方面,董登新寄希望于养老金的制度性改革,包括降低费率、收缩养老金给付增速和延迟退休年龄等。

“多元化,特别是养老金的多支柱发展是最佳方式。”朱俊生说,数据显示,2018年年末我国基本养老保险累计结存为58152
亿元,养老保险占养老保险体系资产规模约为79.7%,第二支柱企业年金占比仅20.3%,第三支柱更是发展缓慢。建议我国养老不应该把所有来源都放在第一支柱,应该一、二、三支柱平衡发展。

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