债市违约处置迎多层次指导文件 受托管理人制度等配套升级

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T+- (原标题:债市违约处置迎多层次指导文件 受托管理人制度等配套升级)
2019年12月27日,央行、发改委和证监会联合起草的《关于公司信用类债券违约处置有关事宜的通知(征求意见稿)》(下称《通知》)正式发布。该文件因12月24日最高人民法院和三大部委联合召开的“全国法院审理债券纠纷案件座谈会”而备受市场关注。《通知》主要包含五方面内容:明确违约处置的基本原则;充分发挥受托管理人和债券持有人会议制度在债券违约处置中的核心作用;明确违约处置各方的职责与义务;丰富市场化违约债券处置方式;加大对发行人逃废债的打击力度。同日,央行授权中国银行间市场交易商协会发布了多个配套文件,包括《银行间债券市场非金融企业债务融资工具违约及风险处置指南》《银行间债券市场非金融企业债务融资工具受托管理人业务指引(试行)》及其配套文件(下称《受托管理人指引》)、《银行间债券市场非金融企业债务融资工具持有人会议规程(修订稿)》(下称《持有人会议规程》)。需要注意的是,这是银行间市场首次推出受托管理人制度;同时,《持有人会议规程》也迎来大幅修改升级。一位接近监管的人士对21世纪经济报道记者表示,今日央行发布的《通知》及交易商协会发布的系列文件,与日前最高法的文件一起,构成了一个“三个层级”的制度体系:最高层级是12月24日全国法院审理债券纠纷案件座谈会上讨论的《债券纠纷案件座谈会纪要》;第二层是今日三部委联合发布的《通知》,属于行政监管文件;第三层则是交易商协会发布的多个配套文件。“这是一套组合拳,填补了我国债券违约处置机制的很多制度性空白,有利于提升处置效率,加快风险出清,维护债券市场的长远发展。这同时也是金融支持实体经济防范化解风险的重要举措。”该人士说。银行间市场迎受托管理人制度受托管理人制度源于美国,绝大多数欧美等成熟市场发行的债券均聘请了受托管理人,其可代表投资人集中参与违约后的诉讼、仲裁或破产等司法程序,对提升违约处置效率、保护投资者利益有积极意义。此前,银行间债市没有受托管理人制度,债券受托管理责任主要落在主承销商肩上;交易所债市则存在受托管理人制度。此次交易商协会推出受托管理人制度,除了与国际接轨,背后或亦有债市统一监管标准之意。哪些机构可以担任受托管理人?据《受托管理人指引》规定,除主承销商外,具备丰富处置经验的资产管理公司、律师事务所、信托公司等专业机构,只要符合要求,备案后即可开展受托管理业务。“他们可以利用其资产处置或诉讼优势,既能给市场更多的选择,又有利于发挥‘专业的机构做专业的事’的作用。”前述接近监管的人士如是解释这一机制的安排。由于受托管理人代表投资者的利益开展行动,其客观独立非常重要。为此,《受托管理人指引》从利益冲突的禁止情形、防范机制、信息披露等不同维度明确了利益冲突防范的具体要求,并允许投资者可通过持有人会议机制变更存在严重利益冲突或怠于行使相关义务的受托管理人。受托管理人机制将于2020年7月1日起施行,之后,受托管理人机制的相关条款、流程将嵌入所有新发行的银行间市场债务融资工具。这也意味着,市场机构将拥有6个月的过渡期。过渡期内,如果发行人的债务融资工具若尚未发行,而相关方有意愿聘请受托管理人,可以按要求启用受托管理人机制;若债务融资工具如果已经处于存续期,而相关方有意愿聘请受托管理人,亦可以按照一系列要求和流程得以实现。“《受托管理人指引》的发布,将为投资者提供更好的风险及违约处置的机制保障,也便于债项的投资者集体通过受托管理人开展统一行动,同时,也有助于协助投资者更好地衔接司法程序,提高违约处置效率。”前述接近监管的人士说。议案表决分层引关注2010年,交易商协会发布持有人会议规程,经多年发展,目前该机制已成为债务融资工具持有人维护自身权益的重要渠道。不过,近年随着债券市场风险及违约事件增多,新情况不断出现,对持有人会议机制带来新的挑战。市场各方对于持有人会议触发情形、表决议案类型、召开程序都提出了更高的要求。这也构成了交易商协会此次大幅修改《持有人会议规程》的背景。修订后的持有人会议规程,强化了持有人会议机制在发行文件的约定,提高持有人会议效力;优化了会议召集程序,强化信息披露要求,提高会议召开成功率与透明度;强化了持有人会议参与各方的权责义务。而其中颇受关注的创新之处是:议案表决分层机制。“过去会议议案参会及表决比例要求是统一的,一般都是2/3参会有效,3/4表决有效。但在实务操作中,这几年越来越多投资人和发行人希望通过双方的协商改变债券的部分条款,比如希望能够将债券到期日延期,或者希望到期日能够提前,抑或希望能够添加一个行权条款。”前述接近监管的人士对21世纪经济报道记者表示,这些市场参与者需求,“在现行机制之下,募集说明书里没有约定和没有规则依据的前提下难以操作”,而新规则根据议案重要程度的不同,在决议环节进行分层管理。新版《持有人规程》规定:除法律法规另有规定或发行文件另有约定外,持有人会议决议应当由持有本期债务融资工具表决权超过总表决权数额50%的持有人同意后方可生效;针对特别议案的决议,应当由持有本期债务融资工具表决权超过总表决权数额90%的持有人同意后方可生效。也就是说,重要的特别议案,表决有效的门槛提高;而重要性更低的一般议案,表决有效的门槛则有所降低。新规要求,有六个方面的内容需要特别议案写进募集说明书:一是变更债务融资工具发行文件中与本息偿付相关的发行条款,包括本金或利息金额、计算方式、支付时间、信用增进协议及安排;二是新增或变更发行文件中的选择权条款、投资人保护机制或投资人保护条款;
三是解聘、变更受托管理人或变更涉及持有人权利义务的受托管理协议条款;四是同意第三方承担债务融资工具清偿义务;五是授权他人代表全体持有人行使相关权利;六是其他变更发行文件中可能会严重影响持有人收取债务融资工具本息的约定。“议案表决分层机制给存续期债券重组提供了可能性和灵活度,可以提升持有人会议在庭外重组中的作用。”前述接近监管的人士说,“规程修订以后,将更有利于债券相关方就共同关心的重大问题进行充分沟通协商,并促进共识的达成,提升议事决事的效率和效力;同时也更有利于风脸事件的化解和稳妥处置,保障投资人权益和维护市场平稳运行。”

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随着债券市场违约常态化,债券违约处置机制也在抓紧完善。

12月27日,央行、发改委和证监会联合发布《关于公司信用类债券违约处置有关事宜的通知》,在充分考虑市场发展实践并借鉴国际经验的基础上,明确债券违约处置的原则,充分发挥受托管理人和债券持有人会议制度在债券违约处置中的核心作用,进一步丰富市场化债券违约处置方式,允许发行人在基于平等、自愿前提下,通过债券置换、展期等方式协商进行债务重组,并加大对发行人逃废债的打击力度。

同时,作为《征求意见稿》的配套细则,当天,银行间市场交易商协会发布三份文件:

1、《银行间债券市场非金融企业债务融资工具受托管理人业务指引》及其配套文件

2、《银行间债券市场非金融企业债务融资工具持有人会议规程》

3、《银行间债券市场非金融企业债务融资工具违约及风险处置指南》

交易商协会方面表示,上述制度聚焦银行间市场违约处置问题,为建立健全债务融资工具违约处置机制、明确债券违约的处置路径、丰富市场化处置手段提供了制度保障,有利于进一步提高违约处置效率,保护投资者合法权益。其中,《受托管理人业务指引》引入受托管理人制度安排,明确受托管理人可代表投资人集中参与诉讼、破产等司法程序的主体资格,为畅通债券违约司法救济渠道提供了机制保障;《持有人会议规程》建立了分层的议案表决机制,提升了持有人会议决议的效力,优化了会议召集程序,提高了会议召开成功率与透明度,并强化了持有人会议参与各方的权责和义务;《违约及风险处置指南》明确了市场参与各方的职责与权利,并提出了包括展期、置换、以其他方式清偿债务等多元化处置操作方式供市场自主选择。

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要点一:补短板 完善债券违约处置机制

据接近监管部门人士透露,《征求意见稿》是在公司信用类债券部际协调机制下,根据市场情况深入调研后制定的,是加快完善债券违约处置机制建设的重要举措,填补了我国债券违约处置机制得很多制度性空白,有利于提升处置效率,加快风险出清,维护债券市场的长远发展。

经过几十年的发展,我国债券市场运行机制不断完善。截至2019年11月末,我国债券市场规模接近100万亿元,是全球第二大债券市场;公司信用类债券规模超过20万亿元,同样位居世界第二。

虽然我国债券市场发展迅速,但央行副行长刘国强近日表示,随着债券市场违约常态化,债券违约处置机制的短板已经成为制约债券市场健康发展的重要痛点。当前,我国社会融资规模与经济发展需要基本匹配,现阶段,关键是要优化融资结构,增加直接融资的比重。因此,要加快完善债券违约处置机制,推动市场出清,修复市场信心,维护市场秩序,更好发挥债券市场在提高直接融资比重、服务实体经济等方面的作用。

刘国强强调,司法保障是债券违约处置机制的重要支撑。相比于一般借款人,债券有很大的特殊性。因此,在债券违约处置过程中,难免会出现与现行法律制度、司法实践衔接不善的情况,这类情况主要表现在法律制度对违约处置、集体决策机制等支持不够,比如,受托管理人等诉讼主体资格,债券持有人会议决议的效力、相关主体的责任认定等,这些问题都处于比较模糊的状态,降低了违约债券的处置效率。

实际上,除了《征求意见稿》外,作为顶层的司法保障,最高人民法院即将出台的全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要文件,对完善债券违约处置机制有着重大意义。

刘国强指出,有效的司法保障是市场化法治化债券违约处置机制的内在需求,有助于厘清各类法律关系,为债券违约处置提供基本准绳,体现了违约处置的效率和处置结果的权威性。在最高人民法院的支持,以及公司信用类债券部际联席机制成员单位的共同努力下,中国债券市场违约处置机制短板将很快补上,为债券市场的健康发展保驾护航。

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要点二:银行间市场引入受托管理人制度 AMC、信托等有望涉足

《征求意见稿》指出,要充分发挥发挥受托管理人和债券持有人会议制度在债券违约处置中的核心作用。其中,在建立健全受托人管理人制度方面,债券发行人要设立受托管理人或履职同等职责的机构,并在债券发行文件中明确受托管理人的职责、权利和义务等。

接近监管部门人士对券商中国记者表示,受托管理人制度起源于美国,目前,绝大多数的欧美债券市场均已引入这一制度,其作用在于可以代表投资人集中参与到债券违约后的诉讼、仲裁或破产等司法程,对提升违约处置效率,保护投资者具有积极意义。近年来,我国债券市场违约逐步步入常态化,违约债券陆续进入司法程序,引入受托管理机制,能够有效解决当前债务融资工具违约处置中集体行动困难、与司法程序衔接不畅的问题。

《受托管理人指引》主要包括四方面内容:

一是解决了与司法程序对接不畅的问题。《受托人管理指引》推出后,受托管理人可以代表整个债项的投资者集中参与到申请财产保全、诉讼、破产等司法程序,相教于单一投资者自行参与司法程序,既提升了处置效率又节约了司法资源。

据了解,此前交易所市场已引入受托管理人制度,此次对银行间市场的非金融企业债务融资工具引入该制度,是弥补了银行间市场的又一重要制度性空白。银行间市场与交易所市场的受托管理人制度基本原理一致,都是借鉴欧美市场的制度安排,解决债券处置的司法救济问题,但细节会稍有差异。

根据《受托管理人指引》,发行债务融资工具的,发行人应当为债务融资工具持有人聘请1家受托管理人,并在注册发行前签署以发行成功作为唯一生效条件的、符合本指引要求的债务融资工具受托管理协议。受托管理人可以接受全部或部分债务融资工具持有人的委托,以自己名义代表债务融资工具持有人申请财产保全措施、提起诉讼或仲裁、参与破产等司法程序。

二是引入专业机构,提升处置效果。除主承销商外,引入具备丰富处置经验的资产管理公司、律师事务所、信托公司等专业机构,利用其资产处置或诉讼优势,备案后可开展受托管理业务。

三是强化利益冲突防范,保护投资者利益。受托管理人是代表投资者利益采取行动的,能够客观、独立开展受托管理业务非常重要,为此《受托管理人指引》从利益冲突的禁止情形、防范机制、信息披露等不同维度明确了利益冲突防范的具体要求,并允许投资者可通过持有人会议机制变更存在严重利益冲突或怠于行使相关义务的受托管理人。

四是做好过渡期安排,保证市场平稳运行。《受托管理人指引》设置了6个月的过渡期,并明确了过渡期以及存量债项适用受托管理人机制的具体安排。例如,对于存量债券,相关方有意聘请受托管理人的,同一期债务融资工具的持有人可按规定通过持有人会议决议或协议约定等方式选定1家符合要求的机构作为受托管理人,并签订受托管理人协议。

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要点三:持有人会议规程再修订 六大情形划为特别议案

持有人会议制度是债券市场投资者保护的基础性制度,交易商协会于2010年引入该制度,并在2013年对持有人会议规程进行过一次修订,此次发布的《持有人会议规程》是又一次全面修订,并同样设置6个月的过渡期。

“经过多年实践,持有人会议机制已经成为债务融资工具持有人维护自身权益的重要渠道,近年来,随着债券市场风险及违约事件的增多,新情况不断出现,对持有人会议机制带来了新的挑战。市场各方对于持有人会议触发情形、表决议案类型、召开程序都提出了更高要求,持有人会议规程迫切需要进行全面修订。”上述接近监管部门人士称。

本次修订主要集中在以下几方面:

一是建立了分层的议案表决机制,提升持有人会议在庭外重组的作用。充分借鉴境外关于议案分层的机制,确立了债券要素变更等六大类事项为特别议案,给存续期债券重组提供了可能性和灵活度。

《持有人会议规程》明确,发行人应在发行文件中约定下列事项为特别议案:

变更债务融资工具发行文件中与本息偿付相关的发行
条款,包括本金或利息金额、计算方式、支付时间、信用增进协 议及安排;

新增或变更发行文件中的选择权条款、投资人保护机 制或投资人保护条款;

解聘、变更受托管理人或变更涉及持有人权利义务的 受托管理协议条款;

同意第三方承担债务融资工具清偿义务;

授权他人代表全体持有人行使相关权利;

其他变更发行文件中可能会严重影响持有人收取债务 融资工具本息的约定。

据知情人士向券商中国记者介绍,此前持有人会议的议案规程都是一样的,在实际操作中,越来越多的投资人和发行人希望通过双方协商变更债券条款,但现行机制下,债券发行文件中不支持债券要素变更,因此,对于涉及债券要素变更、投资人保护条款等涉及发行人、投资者重大核心利益的事项,《持有人会议规程》明确可以以特别议案的方式由双方协商解决,但同时提高特别议案的生效门槛,规定“针对特别议案的决议,
应当由持有本期债务融资工具表决权超过总表决权数额
90%的持有人同意后方可生效”;相比之下,一般议案只要50%的持有人同意就可生效,与此前“四分之三”的要求相比有所降低。

二是强化持有人会议机制在发行文件的约定,提高持有人会议效力。明确持有人会议机制在发行文件中的约定要求,细化会议决议效力相关约定条款,以“发行文件约定、自律规则规定、投保条款配合”的方式,通过发行文件的合同效力强化持有人会议法律效力。

三是优化会议召集程序,强化信息披露要求,提高会议召开成功率和透明度。降低会议有效参会比例,从过去的所持有的表决权数额应超过本期债务融资工具总表决权数额的三分之二放宽至二分之一,以提高会议召开的成功率。增加召集程序缩短机制,提高突发事件应对的机动性,明确召集人查询持有人名册的权利,解决会议召集难的问题。

四是强化持有人会议参与各方的权责义务。完善召集人职责,强化发行人及相关机构的配合和答复义务,增设关联方申报关联关系的义务,完善律师的见证方式与内容,明确违规后果,提高参与主体的责任意识。

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要点四:总结三大债券违约处置路径

近年来,伴随着宏观经济增速下行、经济结构调整,风险事件以及违约情况有所增加。前期,市场自发处置违约过程中,积累了一些成功经验,同时发现了一些问题。对此,《处置指南》总结经验,并针对问题专门作出指导,以提高违约处置效率,保护投资人权益,旨在帮助有条件的困难企业度过流动性危机。

《处置指南》主要包括以下几方面内容:

一是明确违约及风险处置的基本理念和原则。违约及风险处置要坚持市场化、法治化理念。

二是明确市场参与各方的职责和权利,包括强化发行人、主承销商、受托管理人及其他中介机构的职责,同时明确持有人的权利和可采取的措施。

三是总结了多元化处置路径措施供市场参考。《处置指南》总结了三大处置路径,并依据不同处置路径的法律关系,细化流程,明确了持有人会议、信息披露等相关环节的要求。具体处置路径包括:

1、调整基本偿付条款,包括兑付价格、利率、偿付时间以及债项担保等影响持有人按原约定收回本息的其他条款,为债务融资工
具新增担保的除外;

2、债券置换,采取该种处置措施的,发行人应在充分沟通的基础上,向
当期债务融资工具持有人发出置换要约,内容包含要约期限、要约流程、债项要素条款等。

3、以其他方式清偿债务,发行人与持有人采用该种处置措施的,应确保当期债务融资工具全体持有人知晓,保障其享有同
等选择的权利。

同时,这些措施不仅可适用于违约债券,对于未发生违约但偿付存在较大风险的债券,发行人也可以与持有人协商采用相关措施,提前化解风险。

知情人士表示,《处置指南》明晰了市场化违约处置手段和庭外重组流程,补齐制度短板,引导违约处置向市场化、法治化方向发展,有助于提高违约处置效率。

庭外重组具有自主性和灵活性强、回收率高、负面影响小等优点。央行金融市场司司长邹澜近日透露,下一阶段,央行将公布市场化违约处置手段,推动违约主体的庭外重组,借鉴国际经验,进一步完善债券置换、展期等市场化处置规则,探索符合我国实际情况的持有人、发行人庭外快速和解机制,推动违约债券庭外调解。

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