新普京国常会再释社保改革重磅信号:划转国资年内全面推开

新普京 ,原标题:国资划转社保加速冲刺 “用之于民”是关键

养老保险大幅降费刚满两个月之际,国务院公布了社保减负超千亿元的成绩单。面对社保降费可能引发的养老金支付压力,国务院决定今年内全面推开国资划转社保改革。

作者:周华 张晓东

7月10日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,确定进一步稳外贸措施,以扩大开放助力稳增长稳就业;要求切实做好降低社保费率工作,决定全面推开划转部分国有资本充实社保基金。

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总之,国有资产划转社保基金将对我国经济活力的提升、社会保障制度的完善乃至中国特色社会主义建设起到重要作用,其意义重大、影响深远。完善划转办法保证划转正常有序进行、建立制度利用好划转的国有资产是接下来工作的重点,也是对划转工作的新考验。本次划转真正将国有资本做到“取之于民,用之于民”,是推动全民共享,增进民生福祉的重要举措,对国家经济发展和人民幸福生活都具有深远影响。
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这是2017年11月《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》正式对外公布之后,国务院第一次在划转国资充实社保基金改革上去掉了“试点”二字。这就意味着,划拨国资进入了全速推进的阶段。

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自2019年5月1日起,降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例,单位缴费比例高于16%的省份可降至16%。
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武汉科技大学金融证券研究所所长董登新则对第一财记者表示,降费率短期内会给社保缴费收入增长带来困难,今年基本养老保险缴费收入预计将出现一定幅度的减少,但若划拨国资能够顺利进行,按照3万亿~5万亿元的预计规模,弥补降费缺口是完全没有问题的。

[ 人口普查数据显示,我国60岁以上人口超过14%,65岁以上人口超过10%。 ]

社保减负1280亿元

7月10日的国务院常务会议决定,今年将全面推开中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构10%国有股权划转至社保基金会和地方相关承接主体计划,并给出了全面推开的时间表。

今年5月1日,我国启动了社保制度建立20多年来最大规模的一次降费。人社部预计,到今年年底的这8个月内将为企业减负超过3000亿元。这一轮社保降费的两个亮点,一是降低城镇职工基本养老保险的单位缴费比例至16%,二是调整个人缴费基数的上下限。同时,原来的降低失业保险和工伤保险费率的政策也从5月1日起延长一年执行。

这意味着,国资划转社保工作已经进入“加速冲刺”阶段。国有资产与社保基金关乎国计民生,它们之间的划转是将改革成果惠及全民共享,增进民生福祉的重大国家战略。

此次国务院常务会议首次公布了这半年社保降费的成绩单。会议指出,降低社保费率是减轻企业负担、激发市场主体活力的重要举措。目前,我国各项社保基金运行总体平稳,能够确保按时足额支付。上半年降低社保费率政策成效显现,企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险缴费减少超过1280亿元。

历次划转回顾

对于下一步工作,会议提出要围绕必须确保社保费率降低、必须确保基本养老金按时足额发放的要求,深入企业了解政策落实情况,及时研究解决新问题,确保政策落地,不打折扣。

国资划转社保酝酿已久。最早是在个别企业和部分省份试行,如2010年农行上市时就曾经划转过,2015年山东省划转了18家省属国企30%的股权等。

华中师范大学公共管理学院副教授孙永勇对第一财经记者表示,虽然未来养老金支付压力确实很大,但近几年的支付压力并不大,所以落实养老金及时足额支付政策问题不大,但降低社保费率的政策落实有较大难度。

2017年11月,全国性方案《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》出台,决定划转部分国有资本充实企业职工基本养老保险基金,明确了划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构,划转比例统一为企业国有股权的10%。划转国有资本充实社保基金的步伐明显加快。

孙永勇表示,落实降低社保费率政策的难度,主要是因为降费过程中掺杂的因素较多,包括费率和费基不统一的问题,各地经济发展状况差异问题特别是各地企业状况的差异问题,有的地方劳动密集型企业多,有的地方中小企业多,而企业状况又与就业等问题相关联等。

仅在2018年,中央层面就分两批进行划转,包括18家中央管理企业和6家中央金融机构,划转金额达800多亿元。其中,2018年3月国资委宣布,在中国联通、中国有色、中农发三家企业开展首批股权划转试点。同年11月,国资委又选择了中国华能等15家企业开展第二批划转工作。

此次常务会议提出要稳定缴费方式,在落实职工基本养老保险单位缴费比例不高于16%的前提下,对个别省份存在的省内费率、缴费基数标准不统一等问题,今年原则上不作政策调整。

9月20日,五部委发布《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》。“全面推开”意味着国资划转社保将覆盖所有的国有企业。符合条件的国企和央企,如产权清晰,股权未被司法冻结和抵押的都将实施划转,地方国企也将加大划转力度。具体来看,中央层面,具备条件的企业于2019年底前基本完成,确有难度的企业可于2020年底前完成,中央行政事业单位所办企业待集中统一监管改革完成后予以划转;地方层面于2020年底前基本完成划转工作。就在当月,农业银行、工商银行相继宣布该银行股东财政部将其持有的本行股权的10%一次性划转给全国社会保障基金理事会持有。11月11日,中国人寿保险公司发布公告,决定将财政部持有中国人寿股权的10%一次性划转给社保基金持有。从小范围试点到全面推开,国资划转社保正在加速落地。

划转国资从试点到全面推开

国资划转社保的多重意义

为增强社保基金可持续性,进一步夯实养老社会保障制度基础,会议决定,今年全面推开将中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构的10%国有股权,划转至社保基金会和地方相关承接主体,并作为财务投资者,依照规定享有收益权等权利。

1.未雨绸缪,弥补养老金缺口。

董登新表示,目前社保降费已经降到极致了,即使职工养老保险还有降费空间,但这一轮三个百分点的大力度降费将给短期社保缴费收入增长带来困难,今年基本养老保险缴费收入会出现一定幅度的减少,有些地区也可能会出现一定的支付压力。

我国人口老龄化进程正在不断加快。人口普查数据显示,我国60岁以上人口超过14%,65岁以上人口超过10%。按照国际社会标准,我们显然已经跨进了老龄化社会的门槛。人口研究中心预测,2030年前后,我国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿左右,相当于现在欧盟15国的人口总和;到2050年,我国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿和3.35亿,这意味着每3个人中就有1个老人。在可预见的将来,养老问题将成为人民幸福生活的关键性问题,而社保基金将起到至关重要的作用。根据目前的制度模式,社保基金的支付压力将是巨大的。

划转国资是未雨绸缪之举,更是社保降费的必然要求。根据《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》,划转的国有资本的运营收益,根据基本养老保险基金的支出需要上缴,专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

因此,发展壮大社保基金以备长远之需,成为关乎民生的重大问题。在此背景下推出的国有资产划转社保基金将成为解决这一问题的关键一招。按照当前的国有资产总量,可划转规模有望接近十万亿元。而这部分企业中有相当一部分拥有雄厚的资本和较强的盈利能力,其股权分红将成为充实社保基金、保障养老金支付的重要助力。

中金公司的研究报告称,截至2017年底,我国国有资本净资产达87万亿元,按照国务院方案提出的10%的划转比例,则可以划转8.7万亿元。董登新则认为,划转国资的规模会在3万亿~5万亿元之间。

2.助力企业降费,释放经济活力。

从2017年11月启动试点以来,国资划转社保进展缓慢。今年4月,国务院国资委新闻发言人彭华岗表示,2018年完成18家央企股权划转,根据划转时点的财务数据,规模达750亿元。5月20日,人保集团向全国社保基金理事会划转约29.9亿股的事项获得了银保监会的批准。按照当日收盘价8.17元/股计算,相当于244亿元。

为了应对经济下行压力、减轻企业负担、激发市场主体活力,我国实施了更大规模的减税降费。2019年4月初,国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》,明确自2019年5月1日起,降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例,单位缴费比例高于16%的省份可降至16%。降费方案出台以后,各地积极贯彻落实,所有养老保险单位缴费比例高于16%的地区都已经降到16%。2019年上半年,我国企业职工基本养老、失业、工伤三项保险实际减费达到1288亿元。人社部预计,此政策将在今年内为企业减负超过3000亿元。

据不完全统计,当前国资划转社保的规模约有0.11万亿元,不仅距离中金公司预测的8.7万亿元相去甚远,距离董登新预测的3万亿~5万亿元也有非常大的差距。

这一轮大规模减税降费,减轻了企业压力、提振了企业经营信心。通过划转国有资本,实现国企股权多元化,能改善公司治理水平。但就降费而言,企业的社保缴纳比例减少,社保基金承担的压力就要相应增加。所以,本次国资划转,不仅是对社保基金的补充和对人民养老的保障,更间接保证了企业降费政策的顺利落实。从这个层面讲,国资划转社保不仅是对未来养老金支付的未雨绸缪,也是降低企业负担、推动经济发展的重要支撑。

孙永勇对第一财经表示,划转国资必须尽快落实,但难度较大,因为国资的结构还是非常复杂的。从层级看,国有资产分中央国有资产和地方国有资产;从存在形式上看,它可分为企业国有资产和非企业国有资产,企业国有资产又分股权类资产和非股权类资产等。

3.共享改革成果,惠及全体人民。

董登新认为,划转国资主要还是看中央的决心,在操作层面上问题并不大。国务院全面推开划转部分国有资本充实社保基金,今年划拨的速度肯定会加快,预计会在万亿左右,国资全部划转完毕预计会在2020年底。

改革开放40年来,中国在经济领域的发展有目共睹,这些成就背后是亿万中国人民的奋斗。“大道之行也,天下为公。”让人民共享社会发展成果,实现共同富裕,这不仅是马克思主义的基本目标,也是中国人民自古以来的基本理想。

孙永勇表示,在划转国有资本充实社会保障基金方面,首先应该立足长远设计方案,瞄准未来养老金缺口;其次,在确定划转对象时,应该系统规划中央与地方划转的国有资本,与深化国有企业改革目标紧密结合;再次,划转的比例可以更灵活一些,并根据需要进行动态调整;最后,承载主体需要管好用好划转的股权,确保其获得比较理想的资本收益。

社会保障是民生安全网,与人民幸福安康息息相关,关系国家的长治久安。结构性改革要深化,应对人口老龄化工作要做好,构建公平、可持续的养老保险制度至关重要。将国有资产划转到社会保障基金,是完善社会保障制度的重要保证,是让人民共享改革开放成果的重要步骤,更是我国社会主义制度优越性的重要体现。

“降费率不是单兵突进,它会倒逼这个社保制度进行改革,除了划转国资之外,还应该尽快推出全国统筹、男女同龄退休等政策。”董登新说。

未来可能的推进方向

1.因地制宜推进划转工作。

我国国有企业资本总量大,经营领域广,所在地分散,股权结构也十分复杂。划转试点工作的开展,积累了经验,取得了成效。同时,由于划转涉及面广,企业情况复杂,实施中也会遇到一些问题。划转范围和划转对象如何确定?多元持股企业如何划转?这些问题都需要进一步明确。

针对此类问题,国务院在《通知》中将《关于划转部分国有资本充实社保基金有关事项的操作办法》作为附件,要求全国划转工作严格遵照《操作办法》执行。《操作办法》十分详细,具有极高的指导意义,但若想进一步落实还有待地方发力。人社部副部长游钧认为,要把划转工作落细落实,当务之急就是地方要抓紧制定出台落实方案和具体实施细则。要科学合理制定划转计划和方案,明确关键环节具体要求,确保划转工作有章可循。

对地方而言,划转工作的优先级问题是首先需要考虑的。从行业选择来看,当前国资在部分竞争性领域占比还偏高,可以考虑进一步压缩占比,优先划转。从企业选择来看,根据其他经济体国企改革的经验,考虑到划转企业的分红将是社保基金的主要收益来源,经营绩效较好的国企应为首选。

另一个亟待规范和明确的问题是如何将划转工作和国企改革衔接好。云南省2018年10月出台划转方案,“与深化国有企业改革同步推进,划转范围内企业实施重大重组、混合所有制改革、改制上市以及改组组建国有资本投资、运营公司等涉及国有股权变动的改革事项,企业改革方案应与国有资本划转方案统筹考虑”。这一经验值得借鉴,涉及混改、重组改制的国企,可能要等改制后再划转。如何在《操作办法》指导下出台适合本地区的实施计划,在实施过程中遇到的各类问题如何处理,将是各地区全面落实划转工作需要进一步研究的问题。

2.完善制度管好划转资产。

根据全国国有企业决算数据,截至2018年末,全国国有及国有控股企业国有权益已超过70万亿元。划转国资后,社保基金“蛋糕”或将扩充万亿元。如何管理好这笔“巨额存款”是备受关注的问题。

根据规定,股权分红将是社保基金从划转国资中取得收益的主要渠道。而我国上市公司的分红水平较低,国有企业也不例外,要发挥划转资金的保障作用,还需要进一步提高国企股权分红比例。除此之外,单一的分红模式也缺乏灵活性,社保基金虽然持有股权却缺乏处置权,未来若能赋予社保部门对划拨的国有股权拥有更大的处置权,允许其对所持国企股份进行减持、并购,将进一步提升社保基金盈利能力、保障养老金支付,让国资划转政策发挥更大的作用。

在管理这部分资产时,资产安全性应是首要目标。中国企业研究院执行院长李锦指出,这部分划转社保的国资,是属于全国人民的资产,是绝对不允许亏本的,其资本运作要稳妥操作,确保国资保值增值。这部分资产需交给专业人士运作,可参与供给侧结构性改革中效益较好、有稳定收益的项目。

总之,国有资产划转社保基金将对我国经济活力的提升、社会保障制度的完善乃至中国特色社会主义建设起到重要作用,其意义重大、影响深远。完善划转办法保证划转正常有序进行、建立制度利用好划转的国有资产是接下来工作的重点,也是对划转工作的新考验。本次划转真正将国有资本做到“取之于民,用之于民”,是推动全民共享,增进民生福祉的重要举措,对国家经济发展和人民幸福生活都具有深远影响。

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