泛员网-划拨国资充实社保:提了十余年,为何难实践?

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原标题:国资划转社保加速冲刺 “用之于民”是关键

  近日,国务院《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》正式亮相。《方案》将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围,划转比例统一为企业国有股权的10%,并明确今年内将选择部分中央企业和部分省份开展试点。

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作者:周华 张晓东

  网民认为,划转部分国有资本充实社保基金,有助于弥补基本养老保险基金缺口,实现基本养老保险制度的代际公平,也可以为降低当期社保费率创造条件,让百姓共享发展红利。

国务院11月18日公布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(下简称方案),根据这一方案,中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围,划转比例统一为企业国有股权的10%,这些划分的股权分红将用来上缴养老保险基金,以充实基金缺口。划转范围内企业实施重大重组,改制上市。

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总之,国有资产划转社保基金将对我国经济活力的提升、社会保障制度的完善乃至中国特色社会主义建设起到重要作用,其意义重大、影响深远。完善划转办法保证划转正常有序进行、建立制度利用好划转的国有资产是接下来工作的重点,也是对划转工作的新考验。本次划转真正将国有资本做到“取之于民,用之于民”,是推动全民共享,增进民生福祉的重要举措,对国家经济发展和人民幸福生活都具有深远影响。
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  缓解社保缺口

早在2004年10月,“划拨国有资产充实社保基金”就已经被写入十六届三中全会决定。此后十余年,也屡次出现在了各类党和政府文件中,但却未真正落地。

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自2019年5月1日起,降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例,单位缴费比例高于16%的省份可降至16%。
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  网民认为,社保基金关乎民生,用国资为社保补缺,是改革循序推进的结果,十九大以来民生领域“啃硬骨头”式改革在继续往纵深处推进。这类民生领域重大改革将释放巨大而真切的民生红利。

曾引起市场动荡后叫停

[ 人口普查数据显示,我国60岁以上人口超过14%,65岁以上人口超过10%。 ]

  网民“李锦”指出,过去国企红利直接用于社会保障等民生领域存在着诸多障碍,这次改革让国有资本作为社保基金的有力补充,更多体现的是国有资产如何更好地取之于民和用之于民,可以说这也是国有企业应当负担的责任。

“划拨国有资产充实社保基金”的提法,这几年一直是个热点。十八届三中全会决定明确提出:要稳步推动养老保险制度改革,划转部分国有资本充实社会保障基金。2015年9月《关于深化国有企业改革的指导意见》又明确指出:“在组建国有资本投资、运营平台公司的同时,将实行划转部分国有资本充实社会保障基金的政策。”

7月10日的国务院常务会议决定,今年将全面推开中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构10%国有股权划转至社保基金会和地方相关承接主体计划,并给出了全面推开的时间表。

  网民“郑春荣”认为,此次改革的基本目标是将部分国有资产,用于弥补转轨时期因企业职工享受“视同缴费年限政策”,形成的企业职工基本养老保险基金缺口,可谓是桥归桥、路归路,区分了各代人的责任和义务,也有利于为当代在岗职工减负。

之后,“划转部分国有资本充实社保基金”的说法又在2016年和2017年的政府工作报告中出现。

这意味着,国资划转社保工作已经进入“加速冲刺”阶段。国有资产与社保基金关乎国计民生,它们之间的划转是将改革成果惠及全民共享,增进民生福祉的重大国家战略。

  推进国企改革

“社保基金”和“社会保障基金”两个用词的变化,也引发一些猜想和争论:划拨部分国有资本到底是划向作为未来老龄化储备基金的全国社会保障基金还是各地用来现时发放养老金的养老保险基金。

历次划转回顾

  有网民认为,本次划转部分国有资本充实社保基金,充分统筹考虑了基本养老保险制度改革和深化国有企业改革的双重意义:除了为社保基金带来一笔规模可观的基金储备,还有利于推进国有企业深化改革,实现国有股权多元化持有,推动完善公司治理结构,建立现代企业制度。

上世纪九十年代末期,中国基本养老保险制度建立,采取”统账结合”的管理模式,即”社会统筹与个人账户相结合”,要求参保单位和个人分别缴纳工资总额的20%和8%,分别参加社会统筹调剂和存入职工个人账户中,缴费满15年并达到退休年龄者可以领取养老金。

国资划转社保酝酿已久。最早是在个别企业和部分省份试行,如2010年农行上市时就曾经划转过,2015年山东省划转了18家省属国企30%的股权等。

  网民“廖凌”认为,划转国资是引入社保基金作为多元化股东、调整股权结构、推动国企改革深化的重要手段。选择划转国企股权而非现金分红,是由于社保基金作为承接主体,以股东的形式出现在国企,有助于国企从一股独大走向多元化股东制衡,将对国企经营效率产生积极正面的影响。此外,划转国资充实社保落实推进后,将为我国下调社保费率打开空间,从而降低企业税负,缓解经营压力。

建立社会养老保险制度留下了一个问题,那些过去没有参保缴费的退休职工如何来负担,他们给中国的社保基金留下了制度转轨的沉重成本。当时,政界学界就已经有了关于划拨国有资产补充社保基金的讨论,办法就是让国有股减持。

2017年11月,全国性方案《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》出台,决定划转部分国有资本充实企业职工基本养老保险基金,明确了划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构,划转比例统一为企业国有股权的10%。划转国有资本充实社保基金的步伐明显加快。

  网民“匡贤明”表示,划转部分国有资本充实社保基金,是一项战略性的举措。从社会层面看,有助于稳定社会预期,提升对社保可持续性的信心;从制度层面看,划转部分国有资本充实社保基金制度化后,有助于形成弥补缺口的制度安排;从市场层面看,这项改革和过去国有股减持完全不同,只涉及股权划转,不仅不会对资本市场带来冲击,反而会为资本市场引入机构投资者,促进资本市场的健康发展。(记者
明航 整理)

然而,这一办法曾一度引起了市场动荡。

仅在2018年,中央层面就分两批进行划转,包括18家中央管理企业和6家中央金融机构,划转金额达800多亿元。其中,2018年3月国资委宣布,在中国联通、中国有色、中农发三家企业开展首批股权划转试点。同年11月,国资委又选择了中国华能等15家企业开展第二批划转工作。

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2001年6月12日,国务院宣布国有控股公司发行流通股时,国有股减持10%充实社保基金。7月30日,沪深两市创下两年内最大跌幅。2002年6月,国务院决定正式叫停“国有股减持”。随后,一有国有股减持的风声出来,股市就会有断崖式的下跌。

9月20日,五部委发布《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》。“全面推开”意味着国资划转社保将覆盖所有的国有企业。符合条件的国企和央企,如产权清晰,股权未被司法冻结和抵押的都将实施划转,地方国企也将加大划转力度。具体来看,中央层面,具备条件的企业于2019年底前基本完成,确有难度的企业可于2020年底前完成,中央行政事业单位所办企业待集中统一监管改革完成后予以划转;地方层面于2020年底前基本完成划转工作。就在当月,农业银行、工商银行相继宣布该银行股东财政部将其持有的本行股权的10%一次性划转给全国社会保障基金理事会持有。11月11日,中国人寿保险公司发布公告,决定将财政部持有中国人寿股权的10%一次性划转给社保基金持有。从小范围试点到全面推开,国资划转社保正在加速落地。

中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员高庆波解释:能否实行国有股减持,和国家的金融市场发育程度有直接关系。如果把时间倒回10年甚至是20年前,让国有资本减持充实社保基金,也许会给金融市场带来比较大的冲击。但是后来政策规定:仅新上市公司国有股按10%的比例划转社保基金持有,老上市公司的国有资本不充实社保基金,解决了问题,避免给市场带来过大冲击。

国资划转社保的多重意义

避免将养老金负债转移给下一代人

1.未雨绸缪,弥补养老金缺口。

目前,虽然中国已经建立了通胀结合的养老保险制度,但实际上由于个人账户并未做实,而是空账运行,用来放在统筹基金里支付退休者的养老金,实际上还是一种“现收现付制”,也就是让工作的人来供养退休的人。然而,现收现付制有一个缺陷就是难以应对未来更汹涌的老龄化大潮,会让工作的一代人负担过重。

我国人口老龄化进程正在不断加快。人口普查数据显示,我国60岁以上人口超过14%,65岁以上人口超过10%。按照国际社会标准,我们显然已经跨进了老龄化社会的门槛。人口研究中心预测,2030年前后,我国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿左右,相当于现在欧盟15国的人口总和;到2050年,我国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿和3.35亿,这意味着每3个人中就有1个老人。在可预见的将来,养老问题将成为人民幸福生活的关键性问题,而社保基金将起到至关重要的作用。根据目前的制度模式,社保基金的支付压力将是巨大的。

上世纪80年代起,中国开始实行计划生育政策,人口老龄化进程加快,整个社会的养老压力越来越大,预计2030-2050年会是中国养老金支付压力最大的时期。

因此,发展壮大社保基金以备长远之需,成为关乎民生的重大问题。在此背景下推出的国有资产划转社保基金将成为解决这一问题的关键一招。按照当前的国有资产总量,可划转规模有望接近十万亿元。而这部分企业中有相当一部分拥有雄厚的资本和较强的盈利能力,其股权分红将成为充实社保基金、保障养老金支付的重要助力。

“让一代人供养几代人,从权利上来讲,不合适;从能力上来讲,不现实。”高庆波认为,解决这个问题的办法就是把很多代人积累的国有资产转化为养老基金。

2.助力企业降费,释放经济活力。

2015年9月,财政部部长助理许宏才在国新办《关于深化国有企业改革的指导意见》新闻发布会上指出:实行养老保险制度后,国有企业在职和退休职工视同缴费形成的资金缺口,如果简单地通过提高在职人员养老金缴费率的方式解决,实际上是将这部分负债转移给了下一代人,不尽公平。将部分国有资本权益划转充实社会保障基金,有利于解决代际公平问题和缓解未来养老金缴费的压力。

为了应对经济下行压力、减轻企业负担、激发市场主体活力,我国实施了更大规模的减税降费。2019年4月初,国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》,明确自2019年5月1日起,降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例,单位缴费比例高于16%的省份可降至16%。降费方案出台以后,各地积极贯彻落实,所有养老保险单位缴费比例高于16%的地区都已经降到16%。2019年上半年,我国企业职工基本养老、失业、工伤三项保险实际减费达到1288亿元。人社部预计,此政策将在今年内为企业减负超过3000亿元。

地方已经有探索

这一轮大规模减税降费,减轻了企业压力、提振了企业经营信心。通过划转国有资本,实现国企股权多元化,能改善公司治理水平。但就降费而言,企业的社保缴纳比例减少,社保基金承担的压力就要相应增加。所以,本次国资划转,不仅是对社保基金的补充和对人民养老的保障,更间接保证了企业降费政策的顺利落实。从这个层面讲,国资划转社保不仅是对未来养老金支付的未雨绸缪,也是降低企业负担、推动经济发展的重要支撑。

在中央正式确认实施划拨国有资产充实社保基金前,一些省份已经有了一些尝试。目前,社保基金在划转方式上主要有两种:以山东和辽宁为代表的股权划拨和以上海为代表的国有资本经营预算调入一般公共预算,再划转进入社保基金。

3.共享改革成果,惠及全体人民。

2015年,国资大省山东率先将30%省属企业国有资本共计180.65亿元分两次划拨到新成立的山东省社保基金理事会名下,成为社保资金的一部分。2016年11月,辽宁省国资委陆续完成10家省属企业向省社会保障基金理事会划转20%国有股权,置换国有资产426亿元。

改革开放40年来,中国在经济领域的发展有目共睹,这些成就背后是亿万中国人民的奋斗。“大道之行也,天下为公。”让人民共享社会发展成果,实现共同富裕,这不仅是马克思主义的基本目标,也是中国人民自古以来的基本理想。

与山东模式不同,上海市选择直接上调国有资本收入划转社会保障基金的比例。2016年1月,上海把市本级国有资本经营预算不低于当年预算收入19%的部分,约16.2亿元调入一般公共预算。在2017年公布的
《上海市2016年预算执行情况和2017年预算草案的报告》 中,
上海进一步将当年市本级国有资本经营预算收入调入一般公共预算比例提高至22%,统筹用于补充增加本市社会保险基金。

社会保障是民生安全网,与人民幸福安康息息相关,关系国家的长治久安。结构性改革要深化,应对人口老龄化工作要做好,构建公平、可持续的养老保险制度至关重要。将国有资产划转到社会保障基金,是完善社会保障制度的重要保证,是让人民共享改革开放成果的重要步骤,更是我国社会主义制度优越性的重要体现。

上海财经大学教授郑春荣表示,未来划拨国资充实社保还要看如何来确定分红的机制。“如果国有企业将利润用于再投资,留在企业里。倘若这样,社保基金就收不到钱了。”

未来可能的推进方向

“探索建立对划转国有股权的合理分红机制”,方案提出,社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体持有的股权分红和运作收益,不纳入国有资本经营预算管理,由同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况,适时实施收缴,专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

1.因地制宜推进划转工作。

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我国国有企业资本总量大,经营领域广,所在地分散,股权结构也十分复杂。划转试点工作的开展,积累了经验,取得了成效。同时,由于划转涉及面广,企业情况复杂,实施中也会遇到一些问题。划转范围和划转对象如何确定?多元持股企业如何划转?这些问题都需要进一步明确。

针对此类问题,国务院在《通知》中将《关于划转部分国有资本充实社保基金有关事项的操作办法》作为附件,要求全国划转工作严格遵照《操作办法》执行。《操作办法》十分详细,具有极高的指导意义,但若想进一步落实还有待地方发力。人社部副部长游钧认为,要把划转工作落细落实,当务之急就是地方要抓紧制定出台落实方案和具体实施细则。要科学合理制定划转计划和方案,明确关键环节具体要求,确保划转工作有章可循。

对地方而言,划转工作的优先级问题是首先需要考虑的。从行业选择来看,当前国资在部分竞争性领域占比还偏高,可以考虑进一步压缩占比,优先划转。从企业选择来看,根据其他经济体国企改革的经验,考虑到划转企业的分红将是社保基金的主要收益来源,经营绩效较好的国企应为首选。

另一个亟待规范和明确的问题是如何将划转工作和国企改革衔接好。云南省2018年10月出台划转方案,“与深化国有企业改革同步推进,划转范围内企业实施重大重组、混合所有制改革、改制上市以及改组组建国有资本投资、运营公司等涉及国有股权变动的改革事项,企业改革方案应与国有资本划转方案统筹考虑”。这一经验值得借鉴,涉及混改、重组改制的国企,可能要等改制后再划转。如何在《操作办法》指导下出台适合本地区的实施计划,在实施过程中遇到的各类问题如何处理,将是各地区全面落实划转工作需要进一步研究的问题。

2.完善制度管好划转资产。

根据全国国有企业决算数据,截至2018年末,全国国有及国有控股企业国有权益已超过70万亿元。划转国资后,社保基金“蛋糕”或将扩充万亿元。如何管理好这笔“巨额存款”是备受关注的问题。

根据规定,股权分红将是社保基金从划转国资中取得收益的主要渠道。而我国上市公司的分红水平较低,国有企业也不例外,要发挥划转资金的保障作用,还需要进一步提高国企股权分红比例。除此之外,单一的分红模式也缺乏灵活性,社保基金虽然持有股权却缺乏处置权,未来若能赋予社保部门对划拨的国有股权拥有更大的处置权,允许其对所持国企股份进行减持、并购,将进一步提升社保基金盈利能力、保障养老金支付,让国资划转政策发挥更大的作用。

在管理这部分资产时,资产安全性应是首要目标。中国企业研究院执行院长李锦指出,这部分划转社保的国资,是属于全国人民的资产,是绝对不允许亏本的,其资本运作要稳妥操作,确保国资保值增值。这部分资产需交给专业人士运作,可参与供给侧结构性改革中效益较好、有稳定收益的项目。

总之,国有资产划转社保基金将对我国经济活力的提升、社会保障制度的完善乃至中国特色社会主义建设起到重要作用,其意义重大、影响深远。完善划转办法保证划转正常有序进行、建立制度利用好划转的国有资产是接下来工作的重点,也是对划转工作的新考验。本次划转真正将国有资本做到“取之于民,用之于民”,是推动全民共享,增进民生福祉的重要举措,对国家经济发展和人民幸福生活都具有深远影响。

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